行政审批制度改革政策解读

一、行政审批制度的内涵

（一）、行政审批的含义

了解行政审批制度改革，首先要对行政审批、行政许可、非行政许可等一组术语加以厘清。

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。

讨论“行政审批”，必须谈及这两个术语“行政许可”、“非行政许可”。

行政许可与行政审批的区别。行政许可是国家对社会、经济事务事先进行调节和控制的一种法律手段。行政审批则是国家管理、控制经济及社会生活的一种行政手段。在计划经济体制下，行政许可的作用基本上被行政审批所替代，行政许可与行政审批之间并没有明确的界定和区分。受此影响，人们习惯上总把“行政审批”等同于“行政许可”。例如，有关部门向人大常委会提交关于行政许可法（草案）的说明材料开头就讲到，“所谓的行政许可就是人们通常所讲的行政审批”。但实际上，自《行政许可法》颁布施行后，“行政审批”和“行政许可”这两个术语是应该可以区分和界定的。这就是，“行政审批”是一个外延更大的概念，行政审批包含行政许可。（前面已讲行政审批是行政认可与行政许可的合称）。

行政许可与非行政许可的区别。行政许可是指属于行政许可法调整的行政审批。《行政许可法》规定，“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”非行政许可审批(非行政许可已取消)是指不属于行政许可法调整的行政审批。主要包括行政机关内部审批（即有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批）、政府行使产权人对有关资产管理的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等事项）、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审批等。

（二）、行政审批的特性

一是行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。一般的社会团体和行业协会向自然人、法人和组织颁发的资格证及许可性文件的行为，不是行政许可行为。自然人、法人和其他组织之间一方允许另一方从事某种活动的行为，如房屋租赁、专利使用，更不能称为行政许可，而是平等民事主体之间的许可行为。

二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。行政管理的根本目的，是维护公共利益和公共秩序，推动经济和社会的健康有序发展。行政审批权是公权力而非部门的权力，更不是个人的权力。因此，它不能从公民、法人身上谋取利益。利用审批、发证之机向被许可人索取好处，就从根本上改变了审批权作为公权力的性质。

三是行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。如行政机关发放营业执照，从表面上看，是允许公民、法人从事经营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。有了执照，意味着禁止、限制的解除。非经行政机关允许，从事经营活动，即属无照经营的违法行为。超范围经营法律也不允许。这是行政审批本质的一个重要体现。

四是行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。行政机关所面对的申请人绝大多数是权利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为时，才能成为行政管理的制裁对象；权利人没有违法时，就是行政机关的服务对象。现行法律法规规定：凡是申请人提出申请的，行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的，必须予以许可；不予批准的，要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不受干预，又要监督他们按许可的条件、范围，合法的生产、经营、服务。这说明，把行政许可只看成是本行政机关的权力、可以任意行使，是与行政审批的性质完全相悖的。

五是行政审批属于事前管理。在行政管理过程中，通常表现为事前、事中、事后的管理。由于某些事项通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项，就需要国家设立行政审批进行事前管理和监督。国家一旦对某一事项实施行政许可，就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地从事这一事项。

六是审批权具有时效性。行政审批通常分为一次性许可、短期许可和长期许可。行政许可一般在规定取得许可条件和应达到一定技术标准或具有相应资质的同时，还规定有定期审验制度。例如，驾驶员因病视力衰退，不适宜再驾驶车辆，通过年检就可发现，该驾驶员就失去了继续驾驶车辆的条件、资格。

七是行政审批具有一定的自由裁量权。就是行政机关在法律、法规规定的原则和幅度内，拥有根据实际情况有选择地做出给予批准或不予批准的权力。这是由于行政许可的范围广泛、种类又多样，申请人的条件、资质又比较复杂，法律法规不可能对每类许可的程序和时限都做出详尽的规定。为了体现行政许可行为的公平、合理和正义，行政机关可以根据实际情况和自己的意志判断，在法律规定的程序、时限内灵活地加以处理。

（三）、行政审批的种类

行政审批的种类在各个时期、各个地方的情况有所不同，通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：

一是普通许可。就是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为，是行政机关运用最广泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。

二是特许。就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。

三是认可。就是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。

四是核准。就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。

五是登记。就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。

（四）、行政审批的功能

主要体现为四个方面：

一是配置资源。通过行政审批的方式对资源配置进行总量控制，有利于实现资源的永续利用和优化配置。例如，水是重要资源，我国又是缺水的国家，有关法律规定，直接从江河、湖泊或者从地下取用水的单位和个人，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用外，应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。水利部门在发放取水许可证之前，对其用水量进行审查，确定合理的额度，就可以更好地实行总量控制和定额管理，减少水资源的浪费。如果随意取用水而不加以必要限制，“水荒”将不可避免。

二是控制风险。这是行政审批最主要、最基本的功能。由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性，可能会对社会或个人的人身安全或财产安全造成损害，所以有必要加以限制和禁止。比如，医疗药品的生产、销售，和人身健康联系最直接。如果不通过审批加以控制，什么人都可以生产药品、什么东西都可以简单加工当药卖，必然会危害人民群众的身体健康和生命安全。只对具备条件、符合专业技术标准的事项解除限制或禁止，不具备条件的或达不到法定专业技术标准的不予许可，才能控制违法行为损害人身财产安全的风险，保持社会的安定。

三是维护秩序。在市场经济条件下，市场主体往往把追求利润的最大化作为价值取向，在生产经营领域采取不正当的手段制假、售假，搞不正当竞争，既损害守法企业的正当利益，又坑害消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过实行审批制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条件的人进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护公平竞争秩序，使经济生活在规范的轨道上健康运行。

四是证明信誉。由于经济社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府以许可的方式，向社会提供某种证明或者信誉、信息，以公信于民、指导于民。例如，政府向通过考试、具有较丰富的法律知识和能力的执业律师颁发“执业律师证”，就向社会证明了该执业律师的资格和能力，便于公民寻求法律救济，防止出现招摇撞骗、坑害群众的现象发生。又如，男女双方到民政部门申请结婚登记，通过审查对具备结婚条件的颁发《结婚证》，就确立他们之间的婚姻关系，他们在一起生活就是合法的，并且始终受到法律保护。而“养情人”、“包二奶”等就不会取得婚姻证明，他们在一起就是不合法的，不受法律保护。

（五）行政审批制度的内涵

上述已从行政审批的含义、特性、分类及功能方面阐述了行政审批的内涵，所以有关行政审批制度的内涵也就不难理解了。

行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，而行政审批制度则是国家行政机关实施行政管理活动的重要方式。包括：行政审批的设定权限，行政审批的设定必须符合相关法律法规文件的规定，符合法定权限和法定程序；行政审批的设定范围，具体是指可以设定审批的有哪些事项，这些事项必须符合社会经济的发展；行政审批的实施机关，是指享有行政审批权的行政机关，并且能依据有关法律法规规定作出实质性决定的行政机关；行政审批的实施程序，要求规范和制约行政行为，确保行政行为的合法性和高效性；行政审批必须遵循的两大原则，监督原则和责任原则。

二、深化行政审批制度改革的意义。

（一）推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效。限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

（二）推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

（三）推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径。推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展；有助于各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系；有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职职，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。

（四）推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。

三、行政审批制度改革的历史沿革。

在这里，对行政审批制度改革的历史沿革介绍以十八大为分界线向各位领导简要阐述。

（一）回顾十八大以前我国行政审批制度的改革，大致可以分为三个阶段：

第一阶段，从 1978 年到 1992 年。这一阶段改革的主要做法及目标是中央下放行政审批权给地方。十一届三中全会召开，改革开放深入人心，促动经济领域最早进行改革。但上世纪七、八十年代，传统的计划经济体制模式已根深蒂固，如何突破这种模式，促使经济领域改革顺利推进，成为当时最大难题。1982 年国务院在机构和人员方面进行大幅度调整。1984年十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，这项决定加快了我国经济体制改革，也推动了我国行政审批制度的改革。1987年党的十三大首次提出转变政府职能的要求，在此期间，审批环节大量减少，审批期限大幅缩短。但这一时期各级政府部门及工作人员还缺乏对行政审批制度改革的深刻认识，部门利益的分割也阻碍了行政审批制度改革的进程。

第二阶段，从1992 年到 2000 年。这一阶段的行政审批制度改革仅侧重于经济领域。第十四次全国代表大会（1992 年）提出建立社会主义市场经济体制，促进了我国社会主义市场经济的发展，经济体制改革迅速发展的同时也要求行政管理体制进行改革以适应社会经济发展的要求。1993 年 3 月，国务院秘书长罗干做关于国务院机构改革的说明，他在会议中强调，要减少对企业的直接管理，削减一定数量的具体行政审批事项，坚决把属于企业的权利，交给企业自我管理，把应该由企业解决的问题，交给企业自己解决。1997年深圳市率先实行行政审批制度改革，在深圳改革的示范下，各地区也逐步展开。这一阶段市场经济才刚开始建立，改革的力度不大，并且改革的范围也较小，虽然改革开始把政府系统内部的权力下放给社会、企业，但这些主要还是集中在经济领域方面，并且存在诸多问题。

第三阶段，从 2001 年到 2012年。这一阶段在全国全面展开了一系列自上而下的行政审批制度改革。2001 年 9 月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，由李岚清副总理任组长，同时在监察部设立了审批改革工作办公室。同年 10 月，国务院通过召开电视电话会议，详细部署了全面开展行政审批制度改革的工作。尤其是 2001 年 12 月 11 日我国正式加入世界贸易组织，受“入世”的影响，要求我国各级政府加大工作力度，全面管理政府工作。2004 年 7 月 1 日《行政许可法》正式颁布实施，推进了我国行政审批制度的科学化、规范化、法制化。2001 年至 2012 年这段时期，国务院取消行政审批事项两千四百多项，将近占到原有审批事项的百分之七十。

（二）十八大以来我国行政审批制度改革的理念与思路

十八大以来，新一届政府全面实施深化改革工作，全国上下呈现出一派改革创新的生动气象。行政审批制度改革作为深化改革中一项重要内容，党中央、国务院高度重视， 2013年6月国办将行政审批制度改革牵头单位由监察部调整为中央编办，将国务院审改办设在中央编办。行政审批制度改革工作在中编办的领导下，工作理念和工作思路都有创新与突破。2014 年以来，新一届政府提前完成了全面削减和下放 70%的任务。