永顺县国土空间总体规划

第一章  发展基础与面临形势..............................  1

一、主要成绩..............................  1

(一)规划体系建设方面 .............................. 2

(二)土地资源管理方面..............................  3

(三)矿产资源勘查开发与地质环境管理方面..............................  6

(四)地质公园建设方面 .............................. 7

(五)测绘地理信息管理方面..............................  8

(六)基础工作方面..............................  8

二、存在主要问题..............................  9

三、发展趋势..............................  10

(一)促进高质量发展和脱贫攻坚，做好自然资源保障的责任更加重大。..............................  11

(二)加快生态文明建设，统筹山水林田湖草系统治理的任务更加艰巨。..............................  11

(三)推动区域协调发展，优化国土空间开发保护格局的任务更加凸显。..............................  12

(四)统一国土空间规划体系与监督实施体系的要求。..............................  12

第二章  指导思想、规划原则和目标 .............................. 13

一、指导思路 .............................. 13

二、编制依据..............................  13

三、规划原则 .............................. 15

四、重点战略 .............................. 16

五、规划目标..............................  20

第三章  全面建立国土空间规划编制与监督实施体系..............................  24

一、科学编制国土空间规划..............................  24

(一)整体统筹 .............................. 24

(二)工作要点 .............................. 25

二、精准实施国土空间用途管制 .............................. 26

三、加强国土空间规划实施监督检查 .............................. 26

四、加强过渡时期的规划编制和管理 .............................. 26

第四章  坚持最严格的耕地保护制度 .............................. 28

一、严格落实耕地保护制度..............................  28

二、坚持底线思维 .............................. 28

三、强化耕地质量和数量占补平衡 .............................. 28

四、引导农业产业规模化.............................. 29

五、落实耕地保护的权责..............................  29

第五章  保障高质量发展和精准扶贫用地需求..............................  31

一、完善规划计划调控管理 .............................. 31

二、推进城乡建设用地增减挂钩助推精准扶贫 .............................. 33

三、探索集体经营性建设用地的规划及利用..............................  33

四、完善最严格的节约用地制度 .............................. 33

五、优化行政审批许可管理流程..............................  34

第六章  建立健全矿产资源开发保护制度 .............................. 35

一、落实矿产资源开发准入制度 .............................. 35

二、加速推进绿色矿山建设 .............................. 35

三、加强规划引导促进矿业经济发展 .............................. 36

第七章  推动测绘和地理信息发展 .............................. 38

一、加强测绘地理信息工作 .............................. 38

二、提升地理信息公共服务水平..............................  38

第八章  统筹山水林田湖草生态保护与修复 .............................. 39

一、做好自然保护地体系 .............................. 39

二、完善生态保护修复体制机制 .............................. 39

三、完善地质灾害综合防治体系..............................  40

四、严格地质遗迹保护和地质公园管理 .............................. 41

第九章  建立健全自然资源管理基础支撑体系 .............................. 42

一、构建自然资源统一调查监测体系..............................  42

二、优化自然资源和不动产登记服务 .............................. 43

三、深入推进自然资源法治建设..............................  43

第十一章  保障措施 .............................. 49 

一、持续落实空间规划改革要求，实现全域管控覆盖..............................49 

二、加强规划、项目的公示和公众参与 ..............................49

三、加强自然资源队伍与专业人才建设 ..............................50

四、加强规划实施评估与制度化管理 ..............................50

“十四五”时期是在全面建成小康社会基础上开启全面建 设社会主义现代化国家新征程的第一个五年， 意义十分重大。 自 然资源是发展之基、生产之要， 自然资源开发利用保护事关经济 社会发展全局。科学编制我县自然资源“十四五”规划， 对促进 山水林湖田草等自然资源合理利用和保护， 提升自然资源对国民 经济和社会发展的保障能力具有十分重要意义。

在深入总结“十三五”时期全县自然资源规划编制实施成效 和经验基础上， 科学研判经济社会发展形势及其对自然资源管理 的要求， 阐明未来五年全县自然资源管理的基本思路、规划目标、 主要任务和重大举措， 制定县自然资源“十四五”规划， 是落实 经济社会发展目标任务的重要部署， 是指导全县自然资源改革发 展的行动纲领， 对做好今后五年自然资源工作， 夯实自然资源事 业长远发展基础具有重要意义。

第一章  发展基础与面临形势

一、主要成绩

“十三五”时期， 永顺县自然资源系统坚持以习近平新时代 中国特色社会主义思想为指导，按照中央、省、州的决策部署， 围绕脱贫攻坚、高质量发展、全域旅游、乡村振兴等中心工作， 充分发挥规划的龙头引领作用和自然资源的底盘保障作用， 贯彻 “五大”发展理念， 落实全面深化改革要求， 创新规划理念、严 格规划实施， 全力保资源、保发展、保权益， 基本完成了“十三 五”规划确定的目标任务， 在规划体系建设、土地资源管理和服务保障能力方面取得了显著成绩。

(一) 规划体系建设方面

1、城乡规划体系基本完善

“十三五”期间， 我县初步形成了覆盖全面、远近结合、层 次分明、联系紧密的城乡规划体系： 完成县城总体规划修编、 高 铁新城调规扩区、县城 “城景一体化”规划；5 个片区、23 个乡 镇的总体规划及控制性详细规划全覆盖；完成村庄规划 45 个， 美丽乡村规划 76 个，历史文化名村 2 个，城乡规划体系的层级

及类型得到完善。

2、启动国土空间规划编制工作

根据自上而下的国土空间规划体系建设要求， 2019 年我县 国土空间规划编制工作全面启动， 各项工作稳步推进： 一是国土 空间总体规划编制工作已全面开展。县级国土空间总体规划编制 工作已确定技术单位， 架构了“1+8+3+22+1+1”的国土空间规划 成果体系，2020 年 6-7 月召开了动员会，且完成了调研，相关 工作有序推进。二是前期工作基本完成。双评估、双评价及其他 专题专项初步成果已形成。三是“三线划定”工作顺利推进。全 县生态保护红线评估调整、永久基本农田储备区、永久基本农田 补划成果完成上报； 城镇开发边界模拟方案划定已按省州要求完 成多轮划定； 完成了“三线”冲突重叠初步分析， 相关矛盾将得 到逐步解决。四是积极向上对接国土空间规划工作。积极对接《湘 西州国土空间规划( 2019-2035 ) 》及省州相关工作， 以确保我 县各项发展诉求在州、省级国土空间规划中得到保障。五是全面开展多规合一实用性村庄规划试点。 2019 年按照省自然资源厅 统一安排部署， 完成了县域村庄分类和布局方案， 为下一步全面推进多规合一实用性村庄规划编制工作奠定了基础。

(二) 土地资源管理方面

1、严守耕地红线， 耕地保护取得一定成效

继续将耕地保护纳入目标管理考核和问责范畴， 我县人民政 府与州人民政府 签订了《湘西自治州耕地保护目标管理 ( 2018-2022 年) 责任书》， 与各乡(镇) 人民政府签订了《永 顺县耕地(基本农田)保护目标管理( 2018-2022 年)责任书》， 将耕地保护政策措施的落实情况纳入乡镇目标管理的重要内容 进行考核。不断改进耕地占补平衡指标补充、使用和调剂方式。

不断拓宽开发补充耕地渠道， 有效落实新增建设用地占用耕 地的占补平衡。现有耕地 40200 公顷( 60.3 万亩)， 划定耕地 保护图斑 39957 公顷( 59.94 万亩 )；落实永久基本农田 36283.96 公顷( 54.42 万亩)，完成了省厅相应的目标要求。

全面完成《永顺县土地整治规划 2016－2020》的编制。十 三五期间新增耕地 911.34 公顷(含增减挂新增耕地)；新增高 标准农田建设面积 1549.2379 公顷；灾毁土地复垦面积 312.6933 公顷； 极积推进城乡建设用地增减挂钩项目， 涉及面积 801.3693 公顷(含林地等其他农用地面积)。

2、服务县域发展， 县域经济社会发展用地得到较好保障

服务县域经济发展大局，保障项目用地需求。( 1 ) 共报批 建设用地项目 73 个，面积 383.1835 公顷。( 2 )加强临时用地 审批和设施农用地备案管理工作。为县重点工程和合法矿山办理临时用地审批 40 宗，用地面积 19.7918 公顷。办理设施农用地 备案 51 宗，用地面积 19.0136 公顷。有力的推进了农业经济发 展。( 3) 加强宅基地审批管理工作。对芙蓉镇、灵溪镇城镇规 划区范围内的农村宅基地审批严格把关， 于城镇规划区范围内共 计审批农村宅基地 432 户 6.4374 公顷。

3、落实重点任务， 高质量发展和脱贫攻坚用地得到有效保 障

严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划， 健全规划 修改调整机制， 积极拓展建设用地空间， 落实有保有压的差别化 管理政策。落实省州重点工程约 17 项(次)，主要为易地扶贫 搬迁项目、特色产业项目、重大民生工程项目等。

保障省、州重点工程： 2016 年度的张花高速永小连接线、 永顺县大青山风电场、 S313 泽家至芙蓉镇公路等； 2017 年度的 永顺县城镇管道燃气工程、永顺县易地扶贫搬迁溪州安置区(一 期)建设项目、永顺县鲁嘉山殡葬服务、永顺县职教中心建设等； 2018 年度的溪州新城司城西路 C 段溪州大道 AB 段及基础设施建 设、民族中学迁建、芙蓉镇现代农业产业园区建设等； 2019 年 度的永顺县溪州芙蓉学校建设项目、永顺县瑞安民用爆破器材仓 库整体搬迁建设项目、永顺县湘西沃康油业有限公司油茶深加工 二期等； 2020 年度的永顺县万坪镇、永茂镇等 3 个易地扶贫搬 迁安置点打捆项目以及 2019 年度第一批次、第三批次、第四批 次等建设项目。五年来有力的保障了县域经济发展用地需求， 支 撑了我县的高质量发展和脱贫攻坚目标。

4、“增减挂钩”助推精准扶贫

为切实发挥城乡建设用地增减挂钩项目的政策效益， 助推脱 贫攻坚和乡村振兴工作， 落实《湖南省人民政府关于进一步用好 用活城乡建设用地增减挂钩政策的若干意见》(湘政办发〔2018〕 77 号)等文件的要求。 2017 年以来，我县累计实施了增减挂钩 项目 20 期， 复垦面积近 15164 余亩，节余指标流转 5914 亩， 其 中 2018 年跨省调剂项目 1200 亩， 2019 跨省调剂项目 800 亩， 2020 年跨省调剂项目 860 亩， 省内流转 3054 亩，指标交易产生 收益近 16.231436 亿余元( 2018 年、 2019 年跨省调剂项目尚有 1.8 亿未到账、 0.51632 亿省内流转未到账、 2020 年跨省调剂项 目年底到位 70%)。

增减挂钩项目的推进与落实，为完善我县基础设施建设， 优 化乡村布局， 改善人居环境， 提高土地使用效率， 促进脱贫攻坚 产业发展、带动脱贫致富等方面发挥了重要作用。

5、建设用地管控及土地节约集约水平得到提高

我县的土地节约集约提升主要体现在县域建设用地总量控 制、新增建设用地占用耕地、人均城镇工矿用地规模等方面。 2006-2018 年， 我县新增建设用地总量 2795.95 公顷， 比规划目 标( 3110.31 公顷) 少 314.36 公顷。建设用地管控在预期范围 之内：( 1 )严格新增建设占用耕地， 2006-2018 年我县新增建 设占用耕地 333.99 公顷， 比规划 目标( 1108.06 公顷)少 774.07 公顷。  ( 2 ) 人均城镇工矿用地面积在控制目标之内。 人均城镇 工矿用地 91.97 平方米， 在规划指标( 95 平方米) 之内。

6、加大土地储备力度

“十三五”期间， 围绕服务县域经济发展大局， 保障项目用地需求， 完成了上级交办的各项工作任务。 五年来， 共收储土地 97 宗，面积 8601.199 亩，收回国有土地 5 宗，面积 292.17195 亩，申报储备债券 15075 万元，出让 60 宗，面积 1314.04 亩， 成交价款 98814.21 万元。

(三) 矿产资源勘查开发与地质环境管理方面

1、扎实开展县域矿业开发管理工作

“十三五”期间， 我县发现大中型矿产 1 个(湖南省永顺县 郑家湾矿区钒矿)； 采矿权总数 82 个， 2 个大中型矿山(永顺 县通大矿业有限公司永顺县朗溪钒矿、永顺县合力铁矿有限责任 公司桃子溪矿区官坪铁矿) 。期间， 我县矿业总产值达约 25000 万元， 基本实现十三五目标。

2、全面推进矿山地质环境治理恢复

矿山地质环境监测率达到 100%。注销矿山 43 个(其中， 2016 年注销矿山 19 个， 2019 年注销矿山 8 个， 2020 年注销矿山 16 个) 。矿山地质环境治理恢复率及土地复垦率达到 80%以上：自 然恢复共恢复林地面积 219.78 公顷，工程治理土地复垦 1.73 公 顷。主要指标基本达到十三五目标要求。

3、切实防范化解地质灾害风险

全县地质灾害调查评价、监测预警、综合治理、应急处置四 个体系得到进一步完善， 汛期组织开展地质灾害动员部署、应急 值守、会商预警、应急处置等活动。

全县共有在册地灾点 106 处,其中滑坡 91 处、塌陷 5 处、崩 塌 6 处、泥石流 3 处、不稳定斜坡 1 处，分布在 19 个乡镇、 73 个村 (居委会、社区) ，危及 942 户 5455 人。基于以上情况，主要开展了以下具体工作：( 1 )进一步落实地灾防治工作制度 和责任。认真做好地质灾害隐患点的排查和巡查工作、认真做好 “两卡”发放张贴工作， 督促各乡镇将 “两卡”及时张贴到隐患 点群众家中，切实提高广大群众的知晓率和防范意识。( 2 )加 强应急值班值守， 及时发布预警信息。( 3 ) 加大地灾防治知识 培训力度，努力提高广大干部职工工作水平。(4)认真做好地 质灾害项目治理监管工作。( 5 )联合技术单位加强巡排查、制定应急预案。

(四) 地质公园建设方面

2016 年，我局充分抓住“十三五规划”开局年之契机，以 创省级地质公园品牌为目标， 科学划定以不二门为核心的湖南省 猛洞河地质公园边界，建立了湖南省猛洞河级地质公园博物馆， 开展了一系列的地质遗迹保护、科普知识宣传、地质灾害知识普 及等活动， 使得地质公园的硬件设施建设和软件资料完善顺利通 过省级专家验收， 于 2016 年 3 月获得了湖南省人民政府的批复， 在获得省级地质公园称号上走在了全州八县市前列。

2017 年，州政府决定组织永顺县在内的 7 县市申报湘西世 界地质公园， 我局抽调 4 名专抓人员配合州地质公园管理处开展 湘西地质世界公园规划编制、博物馆建设、地学研究、科普宣传、 地质遗迹保护、地质灾害防治等工作。通过全州 7 县市历经三年 的共同努力，湘西地质公园于 2020 年 7 月 7 日正式获批 “联合 国教科文组织世界地质公园”称号。为确保湘西世界地质公园评 估、揭碑仪式两项大型活动在我县芙蓉镇顺利进行， 我局举全局 之力圆满完成了州县安排的芙蓉镇园区环境整治、氛围营造、标

识标牌建设更新、博物馆配电工程建设、非法倒卖化石查处、现 场评估和揭碑仪式的接待等工作任务， 为打造湘西世界地质公园 这一世界级的品牌和推动我县旅游融合发展做出了积极贡献。

( 五 ) 测绘地理信息管理方面

拓展测绘地理信息服务空间。衔接好州自然资源系统举办的 数字湘西地理空间框架基础数据更新， 助力“数字湘西州县一体 化”地理空间信息公共服务云平台建设成果有序推广。各类自然 资源普查调查活动全面有序开展，《永顺县地名普查》获 2019 年湖南省优秀测绘地理信息工程奖。

( 六 ) 基础工作方面

1、深化改革，推进自然资源治理体系和治理能力现代化

高效完成机构改革。按照省州要求及县委县政府的相关部

署， 城乡规划职能整合基本完成，自然资源管理机制初步建立。 不断优化干部队伍结构， 先后开展或组织参加了省、州、县等多 个层面的国土空间规划培训、地理信息培训、增减挂钩工作培训 等，一批善思好学的年轻干部在学习中成长。

2、推进放管服改革，提升自然资源管理服务的工作效率

完成行政审批清单、中介服务清单、证明材料清单清查梳理 及下放工作， 取消不必要的基础材料及证明材料。 抓好自然资源 “多审合一”，正探索开展用地预审、用地规划许可、工程规划 许可同步审批，一站办理。

不动产登记已初具制度化、规范化， 初步建成不动产登记平 台， 完成不动产登记流程优化， 精简资料， 一般登记、抵押登记 办理时限全部压缩至 5 个工作日内。十三五期间， 发放不动产证书 7995 本，不动产证明 14694 份。

二、 存在主要问题

在总结“十三五”成绩的同时，更要清醒地看到自然资源保 护与利用、自然资源管理工作中存在的问题和不足。

1、土地资源粗放、低效利用的方式没有得到根本转变。土地 产出率低， 城乡建设用地增减挂钩质量和效益有待提升。 土地去 存量工作推进难度大，进展较慢。

2、高标准农田范围广、部门多、数量大、在实际工作推进中 协调难度大。全县耕地等别低，受自然保护区及环境保护限制， 开发难度大。农村地区建设监督难，耕地保护力度有待加强。

3、国土空间规划及相关规划任务重、变数大、工作量大， 经 费难以保障。国土空间规划涉及县域总体规划、专题研究与专项 规划、乡镇规划及村庄规划， 编制任务大， 部分相关政策尚不明 朗，相关经费难以保障。

4、由于精准扶贫、特色产业、基础设施项目多， 故城镇规模 的诉求大于上位要求， 且部分诉求区域与生态保护红线、永久基 本农田等底线要素相冲突。

5、项目选址及安排欠科学。项目变数大、 规划调整管控严， 一些急难项目如易地扶贫搬迁安置点、产业扶贫项目涉及土地利 用总体规划修改很难快速到位。

6、增减挂项目区点多面广， 现场跟踪管理难度大。增减挂钩 指标交易受市场需求和价格影响， 资金收益难， 乡镇及村民奖补 资金未到位，项目纵深推进阻力大，年底维稳压力大。

7、机关编制少， 职能分工有待进一步梳理。自然资源部门承

担工作任务重，对外的临时抽借调人员较多，局机关各股室实际 工作人员太少、执法力量薄弱，核定编制不能满足局机关实际工 作需要， 且存在严重的混岗现象。 由于机构合并及高工作关联度等，部分部门间的分工有待进一步明确。

三、发展趋势

“十四五”时期是由全面建成小康社会向基本实现社会主义 现代化迈进的关键期， 是我县加快推进生态文明建设和经济社会 高质量发展的攻坚期，是新组建的自然资源部门履行职责使命、 打基础、谋长远的起步期。做好“十四五”时期全县的自然资源 保护利用和管理工作， 必须正确把握自然资源管理面临的新形势 新要求， 坚持在服务大局中找准位置， 为全县的经济社会发展提 供有力支撑。

以武陵山区扶贫开发、湖南省主体功能区划、湖南省“一带 一部”、新型城镇化、全域旅游等战略实施为主要背景， 依托不 断完善的交通条件，并基于我县主体功能定位，牢固树立创新、 协调、绿色、开放、共享发展新理念， 坚持精准脱贫与区域发展 互促共进， 服务产业兴县、旅游强县之路， 深入落实生态文明建 设新要求， 以“精明增长”和可持续发展理念为指导， 以保护耕 地和基本农田为重点，以节约与集约用地为核心，以优化结构、 整合空间、分区引导为手段， 构建集约高效、环境友好的土地利 用新模式，服务好脱贫攻坚、项目兴县、全域旅游、产业升级、 城乡发展、优化环境等重点工作， 从国土规划及管理方面支撑推动县域的高质量发展。

(一)促进高质量发展和脱贫攻坚，做好自然资源保障的责 任更加重大。

近年来， 全县始终坚持把打好三大攻坚战作为高质量发展的 底线要求， 助力风险隐患得到有效控制， 助力脱贫攻坚任务全面 完成，助力生态环境质量总体改善， 高质量发展的基础不断加强。 但发展不足、发展不优、发展不平衡的状况尚未根本改变， 在人 均经济规模、城镇化水平、居民收入等方面， 与全国、全省平均 水平相比还存在差距。在国家实行资源节约优先、保护优先方针， 实施建设用地减量化管理等政策背景下，必须把握“资源利用、 资源保护、资源管控”三个重点， 释放“项目高效审批、资源高 效配置、空间高效统筹”三大红利， 确保全县自然资源和规划工 作为高质量发展和脱贫攻坚作出新的更大贡献。

(二)加快生态文明建设，统筹山水林田湖草系统治理的任 务更加艰巨。

“十三五”期间， 全县生态文明建设取得明显成效， 虽地处 国家级文化生态保护区， 但矿山地质环境、地质灾害等问题仍然 存在， 生态保护修复任务重。“十四五”时期， 我们必须坚持以 习近平生态文明思想为指引， 注重加强生态保护建设， 落实好“不 搞大开发， 共抓大保护”的要求； 实施山水林田湖草生态保护修 复重大工程， 实现整体保护、系统修复、综合治理， 构筑生态安 全屏障， 保障我县融入国内旅游大市场的生态文化基底支撑， 支持推进我县全域旅游示范区的建设。

(三)推动区域协调发展，优化国土空间开发保护格局的任 务更加凸显。

随着精准扶贫、西部大开发、“一带一路”建设、长江经济 带发展、粤港澳大湾区建设、中部崛起战略的纵深推进， 永顺县 的区位优势将进一步显现。“十四五”时期， 必须落实主体功能 区战略，并协调省、州相关规划，强化国土空间开发保护制度， 提升区域发展水平， 提高新型城镇化质量， 助推乡村振兴， 立足 “国家西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地 区， 省湘西地区开发重点地区和扶贫攻坚主战场”定位， 努力形 成具有永顺特色的国土空间发展格局。

(四) 统一国土空间规划体系与监督实施体系的要求。

根据国土空间规划体系重组和促进规划实施的要求， 县级总 规是对省、市国土空间总体规划及空间发展战略的细化落实； 是 落实县市发展规划的空间保障， 是实施空间治理、促进高质量发 展的基础政策； 是县域国土空间保护开发、利用管理、整治修复 的行政纲领。我县需要进一步探索规划的实施路径和管控方式， 并系统指导详细规划编制。同时， 加强对重点专项规划的统筹部 署， 完善规划的横向协调。基于“一年一体检、五年一评估”的 工作要求，需定期开展评估体检工作，通过理顺工作体制机制， 将反馈建议动态、及时地纳入规划编制和实施管理工作当中， 有 效提升规划实施管理和空间治理能力。

第二章  指导思想、规划原则和目标

一、指导思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 以习近平生 态文明思想和关于自然资源管理重要论述为根本遵循， 深入贯彻 落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会及中央经济工作 会议、全国自然资源工作会议、全省经济工作会议精神， 坚持稳 中求进工作总基调， 坚持新发展理念， 围绕脱贫攻坚决胜、乡村 振兴、产业建设突破、美丽湘西提升、第三次国土调查决胜等方 面计划及要求， 把党中央国务院、省委省政府、州委州政府、县 委县政府重大决策部署贯彻落实到自然资源各项工作中， 以提升 自然资源治理体系和治理能力现代化水平为基础， 围绕“两个统 一”核心职责， 不断提升自然资源治理效能， 着力促进自然资源 节约集约利用和山水林田湖草生态保护修复， 着力优化全县国土 空间开发保护格局，着力满足人民群众美好生活的自然资源需 求， 着力做好全县高质量发展自然资源保障， 坚持一张蓝图管到 底，开启社会主义现代化新征程作出应有贡献。

二、编制依据

1、《中华人民共和国土地管理法 ( 2019 年修正) 》；

2、《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实 施的若干意见》(中发〔2019〕18 号)

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

4、中共中央 国务院《乡村振兴战略规划( 2018－ 2022 年)》

5、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》 (国土资发〔2014〕119 号)；

6、自然资源部《自然资源 “十四五”规划编制工作方案》 ；

7、中共湖南省委 湖南省人民政府《关于建立全省国土空间 规划体系并监督实施的意见》(湘发〔2020〕9 号)；

8、《湖南省自然资源厅关于全面开展国土空间规划编制工 作的通知》 (湘自然资发〔2020〕44 号)；

9、《湖南省人民政府关于推进节约集约利用土地的通知》 (湘政发〔2007〕12 号)；

10、《湖南省土地利用总体规划条例 (2013 年修订) 》；

11、《永顺县土地利用总体规划(2006-2020 年)》；

12、《湖南省永顺县地质灾害防治规划(2009-2020 年)》；

13、《永顺县地质灾害综合防治体系建设方案( 2015-2020 年)》

14、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划( 2011-2020 年)》 ；

15、《高标准基本农田建设标准》( TD/T1033-2012 ) ；

16、《永顺县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

三、规划范围及期限

规划范围为永顺县县域全部土地，总面积为 3812.6 平方公 里， 包括 12 个建制镇和 11 个乡。期限为 2021-2025 年， 基期年为 2020 年，规划目标年为 2025 年。

三、规划原则

1、生态优先、绿色发展

践行绿水青山就是金山银山的理念， 坚持节约资源和保护环 境的基本国策， 落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度 和节约用地制度， 严守生态、粮禽、能源资源等安全底线。坚持 人与自然和谐共生， 积极协调人、地、产、城、乡关系，通过优 化国土空间开发保护格局促进加快形成绿色发展方式和生活方式。

2、全域统筹、全要素管理

统筹山水林田湖草系统，坚持以习近平生态文明思想为指  引，注重加强生态保护建设， 落实好“不搞大开发， 共抓大保护” 的要求， 实施山水林田湖草生态保护修复重大工程， 实现整体保  护、系统修复、综合治理。

3、以人民为中心、高质量发展

以人民对美好生活的向往为目标， 坚持增进人民福祉， 改善 人居环境，提升国土空间品质。建设美丽国土，促进形成生产、 生活、生态相协调的空间格局， 实现高质量发展， 满足高品质生 活。

4、区域协调、融合发展

落实主体功能区等重大战略， 推动区域协调发展战略。加强 州县战略协调， 完善统筹协调机制， 协调解决国土空间矛盾冲突。 加强资源统筹， 促进城乡融合。形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

5、因地制宜、特色发展

立足资源禀赋、发展阶段、重点问题和治理需求， 尊重客观 规律， 体现地方特色， 发挥比较优势， 确定规划目标、策略、任 务和行动，走合理分工、优化发展的路子。

6、坚持开放发展， 拓宽战略空间

把改革发展作为经济发展的重要抓手， 积极对接国家“一带 一路”、湖南省“一带一部”发展战略， 充分挖掘“大湘西”区 位优势，积极承接产业转移，加快构筑自然资源开发新高地。

7、统筹兼顾、重点突出

统筹城乡、行业用地矛盾， 兼顾经济、社会和生态发展用地 需求， 合理安排各类用地； 优先保障重点地区、重点行业及重大 项目用地需求。

8、公众参与、规划协调

开门编规划， 采用多种形式提高公众的参与度， 广泛听取社 会公众及各部门、各行业对规划的合理建议； 加强与社会经济发 展规划、国土空间规划、相关专项规划及上级规划的衔接， 提高 规划的协调性和可操作性， 实现经济效益、社会效益、环境效益 相统一,使发展成果更多更公平惠及全体人民。

四、重点战略

1、衔接 “生态立县、文化兴县、旅游强县”战略

( 1 )推进主体功能区建设，进一步激发永顺文化生态红利

突出体现主体功能区的战略性、基础性和约束性。按照经济 社会发展要求， 以国土空间、自然资源属性、生态环境承载能力 的内在约束性为基本底线， 划定耕地、森林、湿地、水体等生态 保护红线和环境风险红线， 确定不同主体功能区的人口规模、经 济规模、产业结构及其生产、生活和生态空间比例关系， 控制开 发强度，引导人口、经济向适宜开发区域集聚，保障生态安全。 促进全县生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间自然 秀美， 走向具有区域特色的科学、协调、可持续发展轨道。打造 全省生态文明、绿色能源建设和生态文化旅游融合发展示范区。

( 2 ) 坚持生态文化旅游这一产业方向、加速推动绿水青山 向金山银山转化

在生态文明新时代，永顺县要把握和践行 “绿水青山就是金 山银山”，坚持 “国家级重点生态功能区”主体功能定位， 发挥 世界级文化遗产优势， 充分彰显绿色形象、弘扬民族文化。具体 来讲，应坚持生态文化旅游这一产业方向， 整合“国字号”生态 文化旅游资源，不断强化理念引导、品牌推动、融合发展的作用， 深入推进文化产业与旅游产业融合发展，加速推动绿水青山向金 山银山转化。

( 3 ) 全面融入 “大湘西”文化旅游产业融合发展示范区

按照湖南省关于《打造“大湘西”文化旅游产业融合发展示 范区的战略构想》， 根据《湖南省建设全域旅游基地三年行动计 划(2018-2020 年) 》精神， 充分借助张家界市作为全省旅游龙

头作用和武陵源、老司城世界遗产资源优势， 凭借“锦绣潇湘 ·神 秘湘西”的区域品牌， 借助张吉怀旅游共同体、张家界南线旅游 协作区等域内旅游合作机制， 对接成渝城市群， 深化武陵山片区 跨省区域旅游合作， 打造以世界遗产为核心的国际生态文化旅游 目的地。

2、全域统筹、优化资源配置，完善县域城镇格局

( 1 )灵溪芙蓉双核驱动，重构县域城镇空间结构

依托现状城镇建设基础， 做大做强灵溪镇和芙蓉镇， 双核驱 动县域城镇发展。将灵溪镇定位为永顺县政治文化中心， 主要服 务永顺 45 万常住人口，为全县提供行政、教育、医疗、社会福 利等公共服务设施。将芙蓉镇定位为旅游服务中心， 依托龙吉高 速和张吉怀高铁， 将芙蓉镇打造为张家界-凤凰中间的重要旅游 节点， 发挥芙蓉镇旅游在永顺县的龙头作用， 带动猛洞河、老司 城和小溪镇旅游发展。

( 2 )依托快速铁路和高速铁路， 形成南北两个 1 小时经济 圈

依托黔张常快速铁路桑植站和张吉怀高速铁路芙蓉镇站， 形 成南北两个 1 小时经济圈。北部 1 小时经济圈包括砂坝、塔卧、 万坪和石堤等乡镇， 对接龙山、桑植、张家界和恩施等方向； 南 部 1 小时经济圈包括芙蓉镇、灵溪镇、松柏、高坪、小溪等， 重 点对接凤凰、张家界、吉首和龙山等方向。在全域范围内形成南 北两个 1 小时经济圈，全面融入区域发展大趋势。

(3)全域统筹，整合优化资源配置

五、规划目标

建议国土空间规划体系， 高质量编制完成各级各类国土空间 规划。有序推进国土空间规划职能深度融合， 着力做实第三次国 土调查和国土空间规划管控， 保障高质量发展和精准扶贫国土空 间及自然资源需求； 继续深入推进各类涉地涉矿专项整治， 维护 国土资源开发利用秩序； 严守地质灾害不因工作失误造成人员重 大伤亡底线； 不断夯实基础， 切实提高服务发展保障权益工作水 平。

1、建设用地调控。 到 2025 年，全县新增建设用地不超过 667 公顷， 建设用地总规模控制在 11947 公顷以内， 城乡建设用 地规模和城镇工矿用地面积分别控制在 9832 公顷和1722 公顷以 内。农用地转为建设用地 660 公顷。建设占用耕地 400 公顷。

2、耕地与永久基本农田保护。到 2025 年， 开发整理复垦补 充耕地面积不少于 100 公顷，全县耕地保有量不低于38673 公顷。 完善耕地保护利益调节机制， 逐步建立耕地和永久基本农田经济 补偿制度。到 2025 年，全县基本农田面积不低于 32155 公顷。

3、土地储备。“十四五”期间，建立和完善土地收购储备 工作程序， 持续加大土地收购储备工作。 5 年内拟收购储备土地 10500 亩，每年收储土地 2100 亩。积极开展各项融资工作，以 储备项目为抵押争取商业银行贷款、争取土地收购储备专项债 券、争取县级财力自筹资金等多种方式筹集资金， 确保在开展土 地收购储备时的资金保障。根据土地供应市场的形势发展， 适时投放满足各种土地用途需求的储备土地，提高土地的供地率， 增加财政收入。 5 年内拟创造土地收益 50 亿元， 每年收益 10 亿元。

4、矿产资源开发利用与保护。砂石土矿矿权不超过 25 家， 开采总量不超过 1000 万吨。 划定砂石土矿禁止开采区 11 个， 允 许开采区 28 个、开采规划区块 25 个；矿山 “三率”水平 92%， 历史遗留矿山修复 83 公顷。推动地热资源、饮用天然矿泉水产 业开发； 建设至少 8 个大中型砂石土矿山、方解石精深加工； 全 县所有生产矿山全部建成绿色矿山。

5、地质灾害防治和矿山地质环境保护。 掌握全县范围内地 质灾害分布状况与危害程度； 建成群专结合的地质灾害监测网络 和信息系统， 完善县级地质灾害监测预警体系； 发挥各方面的作 用， 提高地质灾害治理工作能力和水平， 危害严重的地质灾害点 基本得到整治。形成系统的、主动的和有预见性的地质灾害防治 局面。

6、信息化与电子政务建设。健全国土资源数据库，推进各 类调查与规划数据成果的建库， 集成整合和深度开发， 完善“一 张图”数据库更新机制， 全面推广“一张图”系统平台的深化应 用。

7、国土资源市场建设。“招拍挂”出让土地面积占出让面 积的比例提高到 90%，五年平均供地率达到 85%，土地开发利用 动态巡查比例达到 100%，土地出让金五年累计达 500000 万元，年均收益 100000 万元。

8、治理能力显著提升。全县自然资源法规政策体系进一步 健全， 依法行政能力显著提高，  “放管服”改革深入推进， 矛盾 纠纷得到有效化解， 民生权益得到充分维护。自然资源重点领域 和关键环节改革纵深推进。自然资源科技创新能力全面提升。自 然资源统一调查监测、统一确权登记等基础工作全面加强。不动 产登记服务水平进一步提升。地质灾害综合防治体系全面建成。自然资源督察和执法的“利剑”作用充分显现。测绘地理信息工作进一步增强。自然资源与国土空间治理基础能力建设全面完 成。

9、继续用好增减挂钩政策。充分抓住增减挂钩项目节余指 标跨省调剂的政策机遇， 加大向省政府、省自然资源厅跨省调剂 项目节余指标数量的争取力度， 争取在“十四五”期间完成增减 挂钩复垦面积 1500 亩， 实现节余指标跨省调剂达到 1000 亩， 实 现跨省调剂节余指标的交易收益 3 亿元。

表 2-1  自然资源“十四五”规划主要指标