永顺县土地利用总体规划（2006-2020年）

永顺县土地利用总体规划（2006-2020年）

（2013年修订）文本

永顺县人民政府

二〇一四年九月

前言

《永顺县土地利用总体规划（2006～2020年）》自湖南省人民政府批准实施以来，在保护耕地和基本农田、控制城乡建设用地无序扩张、落实土地用途管制制度、增强依法用地意识等方面发挥了积极的作用，并取得了一定成效。近年来，随着永顺县经济社会的快速发展，以及《永顺县城总体规划修改（2011～2020年）》工作对规划布局提出的新要求，现行规划在实施中遇到了许多新情况、新形势。根据《湖南省人民政府关于加强土地利用总体规划计划管理的通知》（湘政发［2011］29号）及湖南省国土资源厅《关于规范土地利用总体规划调整与修改工作的通知》（湘国土资发［2012］10号）的相关要求开展永顺县土地利用总体规划实施评估修改工作。2014年8月《永顺县土地利用总体规划（2006～2020年）实施评估报告》（以下简称《评估报告》）经湖南省国土资源厅审查通过并建议永顺县结合实际尽快启动规划修改，保持永顺县耕地保有量（33980.00公顷）、基本农田保护面积（31761.10公顷）、建设用地总规模（10133.63公顷）、城镇工矿用地规模（2436.78公顷）和新增建设用地规模（2192.27公顷）等主要控制指标不变，同时要加强土地利用总体规划与二次调查数据衔接。根据有关规划修改工作要求，结合湖南省、湘西土家族苗族自治州和永顺县实际，重新编制《永顺县土地利用总体规划（2006～2020年）》（2013年修订）（以下简称《规划》）。

《规划》范围为永顺县行政辖区内全部土地，包括12个建制镇和18个乡，土地总面积381174.15公顷。

规划以2005年为基期年，期限为2006～2020年，修改年为2012年，规划目标年为2020年。

第一章规划背景 第一节区域概况 一、区位条件

永顺县位于湖南省西北部，湘西土家族苗族自治州东北部，北、东毗邻张家界市桑植县和永定区，东南与沅陵县接壤，南临酉水与古丈县隔河相望，西连保靖县、龙山县，位于东经109°35′～110°23′、北纬28°42′～29°27′之间，南北长77公里，东西宽76公里。

永顺县是湘鄂渝黔边区东出口的重要

交通枢纽，是连接大湘西地区与湘北地区的重要节点和进入大湘西地区的门户。境内交通便利，G209纵贯南北，S306横穿东西，同时还有S229、S230。张花高速已经建成通车，龙永高速正在建设之中，其连接线与永顺县城相接。枝柳铁路横穿永顺县东南面。

二、自然地理条件

全县以中山、中低山地貌为主，兼有山原、丘陵、岗地、平原多种类型，交错分布。县域地处中亚热带季风性湿润气候区，四季分明。境内水资源丰富，地表水域广，全县共有河溪300多条，年平均径流总量为87.58亿立方米。河流落差大，水能资源理论蕴藏量为36.98万千瓦时。矿产和旅游资源丰富。矿产类型主要包括能源、黑色金属、有色金属、分散元素及非金属矿产和水矿产5类，旅游资源包括猛洞河风景名胜区、湘鄂川黔边省革命委员会所在地——塔卧、小溪自然保护区等在内的人文景观和自然景观。

三、经济社会条件

永顺县土地总面积为381174.15公顷，辖12个建制镇和18个乡。2012年末全县常住人口为43.33万人，其中城镇人口14.08万人，占全县总人口的32.5%。2012年，全县实现地区生产总值41.58亿元，按可比价计算，比上年增长8.4%。其中，第一产业增加值为12.24亿元，比上年增长3.3%；第二产业增加值为10.9亿元，比上年增长10.7%；第三产业增加值为18.44亿元，比上年增长10.7%；按常住人口计算，人均生产总值为9596元；三次产业结构由上年的30∶26.3∶43.7调整为29.4∶26.2∶44.4。全县完成固定资产投资36.13亿元，其中城镇以上投资完成24.64亿元；全年实现财政总收入3.12亿元，同比增长38.5%。

第二节土地利用现状 一、土地利用结构

2012年末，永顺县土地总面积为381174.15公顷，其中农用地面积345893.27公顷，占土地总面积的90.74%，建设用地面积10518.80公顷，占土地总面积的2.76%，其他土地24762.08公顷，占土地总面积的6.50%（详见表1-1）。

表1-1永顺县2012年土地利用现状表单位：公顷、%

注：资料来源于永顺县2012年土地利用现状变更数据。

二、土地利用特点

（一）土地利用类型多样，以林地、耕地为主

永顺县属中亚热带季风性湿润气候，热量充足，雨量充沛；境内地形复杂，地貌多样，具备了土地利用多样性的自然环境，土地利用以林地、耕地为主，分别占全县土地总面积的75.84%、10.36%。

（二）土地利用程度较高，垦殖率较低

2012年末，全县土地开发利用率为93.50%，其他土地24762.08公顷，占土地总面积的6.50%；土地利用以农用地为主，农用地面积占土地总面积的90.74%，土地垦殖率为11.41%。

（三）耕地后备资源缺乏，开发潜力较小

可开发的后备土地资源少，未利用地中，扣除河流、湖泊和部分滩涂等具有生态环境保护功能的用地外，实际可利用的后备土地资源十分有限。

三、土地利用存在的主要问题

（一）耕地保护形势严峻

县域受地形地貌的制约，耕地相对分散，集中连片的良田不多，高产稳产稻田仅占1/3，而且耕地用养不合理，质量呈下降趋势。随着人口的增长及城镇化水平的提高，建设用地对耕地的需求逐年增长，人地矛盾日益突出；近年来灾毁、损毁和污染耕地的情况较多，耕地质量呈下降趋势，实现耕地动态平衡的任务较艰巨。

（二）土地集约利用程度不高

由于长时期的盲目追求外延扩张，忽视内涵挖潜，建设用地集约度偏低。2012年全县地区生产总值为41.58亿元，单位面积建设用地GDP为39.53万元/公顷，单位面积建设用地投资强度只有9.48万元/公顷。

（三）城乡二元用地结构问题突出

城镇用地主要分布在东北部和西南部地势稍宽敞平坦的地带，规模普遍偏小，发展水平较低，辐射范围小，用地多沿公路两侧外延；而农村居民点用地布局分散，闲置土地多，基础设施不完善。到2012年底，全县农村居民点用地规模为7306.35公顷，占建设用地总面积的69.46%；城镇人均建设用地为78.05平方米，人均农村居民点用地面积为249.79平方米，远高于《镇规划标准》（GB50188－2007）140平方米/人的规划上限。随着城市化进程的加快，农村居民点用地缩减速度明显低于城镇建设用地增长速度，城乡二元用地结构问题突出。

（四）土地供求矛盾突出

县域将重点建设灵溪镇岔那工业园、岔那新区、省道S313与黔张常铁路等项目，重点进行芙蓉古镇旅游开发和石堤镇、塔卧镇等新农村建设，建设用地需求量将大幅增加，而土地后备资源不足，导致土地供求矛盾进一步加剧。

四、土地利用潜力

（一）土地整理复垦和开发补充耕地潜力

根据2011年永顺县土地整治规划成果，永顺县规划期内土地整治补充耕地总潜力为4902.33公顷，其中农用地整治可补充耕地1146.19公顷，占总潜力的23.38%；农村建设用地整治可补充耕地430.72公顷，占总潜力的8.79%；损毁土地复垦可补充耕地36.23公顷，占总潜力的0.74%；宜耕未利用地开发可补充耕地3289.19公顷，占总潜力的67.09%。

（二）集约节约用地潜力

全县现状人均农村居民点用地为249.79平方米/人，且农村居民点现状分散。通过规范农村建设用地管理、推行村庄整理、实施“空心村”整治与移民建镇，适当降低农村居民点人均用地面积，可提供村庄整理潜力约3211.36公顷。村庄整理潜力在区域内各乡镇均有分布。

第三节土地利用面临的形势 一、经济社会发展形势良好

永顺县地处大湘西旅游连绵带的中心，是湘、渝、黔结合部的重要交通要道，是东、中部地区向西部辐射的前沿阵地。

从县外看，随着国家西部大开发战略和湖南省湘西地区开发战略的实施以及湖南省“三化”进程的不断加快和传统产业正快速从发达地区向中部和西部转移的契机，永顺县作为国家和湖南省重点扶贫开发县，将获得更多的政策和资金倾斜。

从县内看，永顺县紧紧抓住战略机遇，大力改善以能源、交通、通讯为主的基础设施，全县经济增长势头良好，产业结构逐步调整，基础设施建设不断完善，经济总量稳定增长，综合实力不断增强，而且自然和人文资源丰富，将有利于县域经济社会的又好又快发展。

二、供地压力增大

（一）耕地保护与农业发展的协调

在永顺县农业发展中，农业结构调整是农业发展的一个重要措施，通过结构调整发展生态农业。但耕地保护是农业发展的基础，进行农业结构调整必须保证基本农田保护区内的耕地不被占用的前提下，才能把耕地中质量低、生态环境差的低产田退耕，因地制宜地发展畜牧业、林果业。另外，进行农业结构调整发展畜牧业、林果业在一定程度上可能造成耕地生态环境的变化。因此，农业发展会受到耕地保护的影响，同时永顺县农业发展思路是在西部大开发的背景下，结合生态环境，发展旅游观光农业、生态农业、高效农业。农业发展对耕地保护的要求是进行农业结构调整和优化农业空间布局。根据永顺县关于2012年国民经济和社会发展统计公报，到2012年，农业增加值达到12.24亿元，比上年增长3.3%，农业内部农、林、牧、渔、服务业产值比例调整到71.86:4.87:21.37:1.51:0.39。因此合理调整农业产业结构，既要有利于保护耕地，保障粮食安全，也要合理安排其他农业用地，促进农业经济稳步发展。

（二）经济发展增大了用地需求

致力推进工业化进程，努力提升工业经济总量，到2012年，工业总产值达15.98亿元，工业增加值5.97亿元，比上年增长11%。通过工业化进程，带动城镇化健康发展，提升县城中心城市功能，强化农村小城镇聚集功能，完善交通、水利、能源等基础设施建设，整合现有旅游资源，以开发建设芙蓉古镇为重点，深挖旅游特色，打造旅游精品。

因此在特色农业、新型工业、旅游业发展势头强劲的新形势下，永顺县将面临土地供给压力不断增大的趋势。

（三）环境有待改善

随着工业经济的快速发展，城镇规模日益扩大，人口不断增加，生活、工业污水与日俱增；同时由于小城镇发展无整体规划，乡镇企业污染未得到有效控制，生活、医用、农用垃圾综合利用率、处置率甚低，对土地生态环境产生一定的危害，生态资源和水体环境保护面临较大压力。

第二章指导思想和规划目标

第一节  指导思想

贯彻落实以人为本，全面协调可持续的科学发展观，坚持“五个统筹”；认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以节约和集约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，以服务于全面建设小康、和谐永顺为目标；认真贯彻西部大开发、中部崛起发展战略，促进“工业化、农业产业化和城镇化”发展进程，保障土地资源供给，调整土地利用结构和布局，保障土地的可持续利用；促进地方经济发展，正确处理发展和保护、需要与可能、局部与整体、当前和长远之间的关系。

严格遵守《中华人民共和国土地管理法》及其他相关法律法规编制本规划，确保规划成果的权威性。

二、实事求是原则

认真落实国家、省相关发展战略的同时，充分考虑永顺县经济社会发展的实际情况，寻求科学合理土地利用模式。

三、耕地保护原则

严格保护耕地，尤其是严格保护基本农田，坚持建设占用耕地与补充耕地平衡，加强耕地和基本农田建设。

四、综合统筹原则

规划编制过程中充分进行公众参与，科学合理安排各行业、各部门、各利益群体在规划期内的合理用地需求。

五、可操作性原则

坚持刚性与弹性相结合编制《规划》，提高规划的可操作性，使规划对于区域社会经济发展和土地利用具有更强的适应性、指导性。

六、公众参与原则

坚持“打开门做规划”，规划编制各环节充分听取利益群体的意见和建议，做到规划全过程公众参与。

第三节  土地利用规划目标 一、耕地和基本农田保护目标

耕地保有量：到2020年不低于33980.00公顷。

基本农田保护面积：规划期内不低于37161.10公顷。

二、建设用地控制目标

建设用地总规模：到2020年控制在10133.63公顷以内。

城乡建设用地规模：到2020年控制在8444.60公顷以内。

城镇工矿用地规模：到2020年控制在2436.78公顷以内。

新增建设用地规模：到2020年控制在2192.27公顷以内。

新增建设占用农用地规模：到2020年控制在1934.56公顷以内。

新增建设占用耕地规模：到2020年控制在1032.53公顷以内。

三、土地整理复垦开发目标

土地整理复垦开发补充耕地面积：到2020年不低于1216.59公顷。

四、效率目标

人均城镇工矿用地：到2020年控制在人均95平方米以内。

第三章土地利用结构调整和布局优化 第一节  土地利用结构调整 一、农用地结构调整

2012年末，全县农用地面积为345893.27公顷，占土地总面积的90.74%。规划到2020年，全县农用地面积为346696.27 公顷，占土地总面积的90.95%，较2012年增加803.48公顷。

（一）耕地

2012年末，全县耕地面积为39473.71公顷，占土地总面积的10.36%。规划到2020年，全县耕地面积为39545.45 公顷，占土地总面积的10.37%，较2012年增加71.74公顷。

（二）园地

2012年末，全县园地面积为8677.99公顷，占土地总面积的2.28%。规划到2020年，全县园地面积为8465.61公顷，占土地总面积的2.22%，较2012年减少212.38公顷。

（三）林地

2012年末，全县林地面积为289081.48公顷，占土地总面积的75.84%。规划到2020年，全县林地面积为290100.35公顷，占土地总面积的76.11%，较2012年增加1018.87公顷。

（四）牧草地

2012年末，全县牧草地面积为44.79公顷，占土地总面积的0.01%。规划到2020年，全县牧草地面积为24.43公顷，占土地总面积的0.01%，较2012年减少20.36公顷。

（五）其他农用地

2012年末，全县其他农用地面积为8615.30公顷，占土地总面积的2.26%。规划到2020年，全县其他农用地面积为8560.44公顷，占土地总面积的2.25%，较2012年减少54.86公顷。

二、建设用地结构调整

2012年末，全县建设用地面积为10518.80公顷，占土地总面积的2.76%。规划到2020年，全县建设用地面积为10133.46公顷（扣除了水库水面转变为坑塘水面的508.92公顷），占土地总面积的2.66%，较2012年增加123.58公顷。

（一）城乡建设用地

2012年末，全县城乡建设用地面积为8405.28公顷，占土地总面积的2.21%。规划到2020年，全县城乡建设用地面积为8442.90 公顷，占土地总面积的2.21%，较2012年增加37.62公顷。

1、城镇用地

2012年末，全县城镇用地面积为812.61公顷，占土地总面积的0.21%。规划到2020年，全县城镇面积为1886.88公顷，占土地总面积的0.50%，较2012年增加1074.27公顷。

2、农村居民点用地

2012年末，全县农村居民点用地面积为7306.35公顷，占土地总面积的1.92%。规划到2020年，全县农村居民点面积为6006.36 公顷，占土地总面积的1.58%，较2012年减少1299.99公顷。

3、采矿及其他独立建设用地

2012年末，全县采矿及其他独立建设用地面积为286.32公顷，占土地总面积的0.08%。规划到2020年，全县采矿及其他独立建设用地面积为549.66公顷，占土地总面积的0.14%，较2012年增加263.34公顷。

（二）交通水利用地

2012年末，全县交通水利用地面积为2043.98公顷（含水库水面508.92公顷），占土地总面积的0.54%。规划到2020年，全县交通水利用地面积为1654.63公顷，占土地总面积的0.43%，较2012年增加119. 57公顷。

（三）其他建设用地

2012年末，全县其他建设用地面积为69.54公顷，占土地总面积的0.02%。规划到2020年，全县其他建设用地面积为35.92 公顷，占土地总面积的0.01%，较2012年减少33.62公顷。

三、其他土地结构调整

2012年末，全县其他土地面积为24762.08公顷，占土地总面积的6.50%。至2020年，全县其他土地面积为24344.43 公顷，占土地总面积的6.39%，较2012年减少417.65公顷。

第二节  土地利用布局优化 一、耕地与基本农田布局

按照规划确定的耕地和基本农田保护目标，结合永顺县土地农业种植适宜性综合评价结果，选择适宜性程度较高的区域，优化耕地与基本农田空间布局。

耕地主要分布在中部和北部。中部地区地势起伏不大，平原与山丘、岗地交错，土地肥沃；北部地区阳光充足，雨量充沛，水利条件较好，耕地质量良好，商品粮基地多集中于此，故主要发展高产、优质、高效农业。因此，在耕地分布集中的北部、中部地区划定为基本农田重点保护区，保护耕作层不受破坏，加强基本农田建设，重视基本农田质量的提高。

规划期内，永顺县基本农田保护目标不低于31761.10公顷。充分考虑永顺县经济社会发展与耕地保护之间的矛盾，优化区域基本农田布局。优化思路是：优先将生产条件好、交通便利的耕地划为基本农田，中心城区规划用地区与有条件建设区、城镇村发展预留区和重大基础设施建设项目范围内没有安排基本农田。区域基本农田布局优化后，基本农田主要集中在石堤镇、砂坝镇、松柏镇、塔卧镇、毛坝乡等乡镇。

二、城乡建设用地布局

坚持按照促进城镇健康发展、走新型工业化道路和建设社会主义新农村的要求，统筹安排城乡建设用地，优化用地结构，因地制宜调整用地布局，切实改善城乡用地关系，不断提高城乡建设用地的整体利用效益。

（一）城镇用地布局

永顺县城镇布局结构为“一主二次四轴线”的空间结构模式。即形成以县域中心城镇—灵溪镇为核心，以芙蓉、石堤为次中心城镇，包括塔卧、万坪、泽家、永茂、青坪、砂坝、长官、首车、松柏在内的城镇为第三级城镇，以一条主轴线、三条次轴线为骨架，各级城镇相结合，空间布局与功能结构合理的、具有良好生态环境的多层次、开放型城镇体系。

（二）采矿、独立建设用地布局

项目用地布局将进一步向永顺县经济开发区以及灵溪、永茂、石堤、朗溪等乡镇集中。独立建设用地和采矿用地新增用地布局以保留或改扩建原有的独立工矿项目为基础，主要将原石堤羊峰工业园规划用地布局调整到猛洞河（岔那）工业园区。

（三）社会主义新农村建设用地布局

按照社会主义新农村建设的要求，切实搞好乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划，适度拆并自然村落，合理引导农民住宅相对集中建设，逐步形成既保持传统特色、又适应现代农业和农村发展要求、集中与分散相结合的农村居民点格局；加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，从严控制规划区内农民住宅建设，禁止超标准占地建房，逐步解决已有的超标准用地问题；引导和规范农村闲置宅基地合理流转，鼓励提高农村宅基地的利用效率；稳步推进农村建设用地整治，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”用地的改造，形成合理的农村居民点用地布局。到2020年，全县农村居民点用地规模控制在6006.36公顷以内。

三、基础设施用地布局

坚持统筹规划、协调发展、配套建设、节约用地的原则，优化各类基础设施用地配置，着力提升现有设施等级，提高土地集约利用水平，防止盲目重复建设，促进基础设施建设与经济社会发展相协调。

基础设施建设工程以交通为先导，构建以公路、铁路、水运为主体的立体大交通体系，同时加大水利建设投入，增强水资源供给保障能力和抵御洪涝干旱灾害的能力。改善县域交通条件，保障重点交通设施用地，全力抓好吉恩高速公路、黔张常铁路建设，主要满足S304永顺绕城公路、S313永顺泽家至芙蓉镇段、松柏至回龙公路、灵溪—万坪—塔卧公路的新建，及部分县道、乡道的新建和改扩建。充分合理利用现有的水资源，加快各类水电站工程建设；加快防洪工程建设；加快各类型水库灌区的续建配套工程建设；完善供水系统建设。水利设施用地主要分布在猛洞河、杉木河、澧水附近，以新建水库和小型水电站为主

四、其他建设用地布局

规划期内，全县安排若云书院、五通街、关帝庙等风景旅游设施用地以及福佑山公墓，主要布局在灵溪镇。

五、生态建设用地布局

按照生态优先的原则，安排生态建设用地布局。重点规划：（1）自然保护区，包括小溪国家自然保护区和不二门国家森林公园。（2）河湖水库水土保持林，主要有松柏水库、杉木河、猛洞河、司河水土保持林。（3）历史文化保护区，包括塔卧全国爱国主义教育基地、溪州铜柱、老司城遗址。（4）风景名胜区，主要有两大具有特色的旅游区域：猛洞河国家重点风景名胜区和芙蓉镇景区。

第四章土地用途分区与管制

第一节  土地用途分区

根据永顺县土地利用现状和土地资源的适宜性，结合土地利用条件、利用方式和利用方向的相似性与差异性，对全县土地划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇用地区、村镇用地区、独立工矿区以及风景旅游用地区等七个土地用途分区。

一、基本农田保护区

基本农田保护区主要分布在北部和中部地区，集中分布在高坪、芙蓉、首车、松柏、石堤、万坪、砂坝、泽家、毛坝、塔卧等十个乡镇，其基本农田面积占全县基本农田总面积的一半以上。全县基本农田保护区面积为38751.55公顷，占土地总面积的10.17%。

管制规则：按照《基本农田保护条例》的规定，严格基本农田保护区内的各项用地审批；结合国家土地开发整理复垦政策，加强基本农田保护区内水利、道路等农业基础设施建设；建立基本农田保护的经济补偿机制，激发农民自觉保护基本农田的积极性，切实保障农民的经济利益；运用RS与GIS技术，对基本农田保护区实施动态监测。区内多划定的基本农田，用于规划期内补划不易确定其范围的建设项目占用的基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以确定的独立项目。

二、一般农地区

一般农地区是指为农业生产发展需要划定的土地用途区，除已列入基本农田，林业用地、城镇村、独立建设等土地用途区内的耕地外，其余耕地均划入一般农地区。该区土地总面积公顷15782.46公顷，占土地总面积的4.14%。

管制规则：区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；禁止占用区内土地进行非农建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

三、林业用地区

林业用地区是指为发展林业和改善生态环境需要而划定的土地区域，包括现有成片的有林地、灌木林地、疏林地、未成林地、迹地和苗圃；已列入生态保护和建设实施项目的造林地；规划期间通过土地整理、复垦、开发等活动增加的集中连片林地；上述土地范围内其他类型的零星土地。该区土地总面积283526.36公顷，占土地总面积74.38%，主要分布在小溪、万民、松柏、芙蓉、青坪、大坝、塔卧、砂坝、泽家、灵溪等乡镇。

管制规则：大面积开展封山育林，严防森林火灾和乱砍滥伐，防治森林病虫害，建立生态公益林保护补偿机制，采取财政转移支付、生态移民等措施，促进林业用地区的经济发展；不得占用区内林地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；严格限制各类建设占用水土保持林、水源涵养林及其他各种防护林用地。

四、城镇用地区

城镇建设用地区是指为城镇（城市和建制镇，含各类开发区和园区）发展需要划定的土地用途区。全区城镇建设用地区面积1886.14公顷，占土地总面积的0.49%。

管制规则：区内土地主要用于城镇建设，须符合经批准的建制镇、开发区、园区建设规划；区内城乡建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应按原用途使用，不得荒芜。

五、村镇用地区

村镇建设用地区是指为农村居民点（村庄和集镇）建设用地划定的土地用途区。该区在全乡各村均有分布，全区村镇建设用地区面积5964.70公顷，占土地总面积的1.56%。

主要管制规则：区内土地主要用于农村居民点建设，须符合经批准的村庄和集镇建设规划；区内村镇建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。

六、独立工矿区

独立工矿区是指独立于城镇、村镇建设用地区之外，为工矿发展需要而划定的土地用途区。主要包括县域东部的永茂青坪镍钼矿、永茂朗溪钒矿和长官镇磷矿重点开发区；北部桃子溪铁矿石重点开发区。该区土地面积549.57公顷，占全县土地总面积的0.14%。

管制规则：区内土地主要用于工矿生产建设及直接为工矿生产服务的设施；区内土地利用应符合独立工矿建设规划，生产过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地应当及时复垦，宜农土地应当优先复垦为耕地；区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地，鼓励其他零散分布的工矿企业向独立工矿区集中。控制建设用地规模，严格按照国家规定的行业用地定额标准，安排各项建设用地；区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜，保护和改善独立工矿区的生态环境。

七、风景旅游用地区

风景旅游用地区是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。在进行土地用途分区中下列土地划入风景旅游用地区：风景游赏用地；游览设施用地；为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通讯用地、水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。该区土地面积2782.33公顷，占全县土地总面积的0.73%。

管制规则：主要用于旅游、休憩及相关文化活动；区内土地使用应当符合风景旅游区规划；区内影响景观保护和游览的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途，允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设，严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

第二节  建设用地管制分区 一、允许建设区

允许建设区是指建设用地规模边界所包含的范围，是现有和规划期内新增城镇工矿建设用地规划选址的区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。该区土地总面积8400.41公顷，占土地总面积的2.20%。

管制规则：区内土地主导用途为城镇或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相衔接；区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标的约束，应统筹增量保障与存量挖潜，确保土地节约集约利用；规划实施过程中，在允许建设区规模不改变的前提下，其空间布局可调整，同时尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地，不得突破建设用地扩展边界；允许建设区边界的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

二、有条件建设区

有条件建设区是指在建设用地规模边界外，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地的要求划定的城乡建设拓展区域。该区土地总面积293.48公顷，占土地总面积的0.08%。

管制规则：区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

三、限制建设区

限制建设区是指除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的区域，是城、镇、村、工矿的合理隔离带。该区土地总面积342994.00公顷，占土地总面积的89.98%。

管制规则：区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的重要区域；区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标双重约束，禁止城、镇、村新增建设用地；严格控制线性基础设施和独立建设项目用地，规划中已列明、且已安排用地布局的线性建设项目，按符合规划处理，规划中未列明、或虽已列明但未安排用地布局的线性建设项目，须由规划审批机关同级国土资源管理部门组织开展项目选址和用地专家论证，论证通过后方可审批。

四、禁止建设区

禁止建设区是指具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。该区土地总面积29486.26公顷，占土地总面积的7.74%。

管制规则：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设与开发活动；除法律法规另有规定的外，规划期内禁止建设用地边界不得调整；区内土地整理复垦开发与建设项目用地，须报规划审批机关同级国土资源管理部门组织项目选址和用地论证，从严把关。

第五章耕地和基本农田保护

从保证区域粮食安全和实行最严格的耕地保护制度出发，确定永顺县 2020年耕地保有量不低于33980.00公顷；到2020年基本农田保护面积不低于31761.10公顷。

第一节严格耕地保护 一、严格控制耕地流失

（一）严格落实耕地保护目标责任制

将耕地保护目标纳入政府领导任期目标考核的内容，签订责任书。加大落实耕地保护目标管理责任制和土地开发整理项目实施管理责任书的执行力度，进一步明确乡（镇）耕地保护工作有关责任人的责任。规划期末，耕地保有量目标为33980.00公顷，各乡（镇）根据规划分解的耕地保护目标建立本乡（镇）、村、组、户四级耕保责任体系，层层落实耕地保护责任，明确各乡（镇）政府主要负责人为耕地保护工作的第一责任人。

（二）从严控制非农建设占用耕地

加强非农建设项目选址和用地合理性的评价与论证，引导项目落地尽量利用丘岗地或其它地，少占或不占用耕地。严格执行国家产业政策和供地政策，节约集约利用土地，按相关标准对项目用地规模进行控制。提高占用耕地的经济成本，逐步减少单位投资和单位产出占用耕地量。规划期内，全县建设占用耕地控制在1032.53公顷以内。

（三）合理引导农用地结构调整

在种植业内部合理引导农业结构调整，确保农业结构调整不破坏土地耕作层，不因农业结构调整降低耕地保有量。发展水稻、烤烟、水果等优势产业，重点保障优势产业对农产品生产用地的需求。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须依据数量质量相当的原则履行补充耕地义务。

二、加大耕地补充力度

坚持因地制宜、先易后难、量力而行的原则，积极推进土地整理，适度开发后备土地资源，加大废弃地复垦力度。在规划期内，通过土地整理复垦开发新增耕地1216.59公顷。

（一）积极推进土地整理

开展耕地整理，加大基本农田整理力度，组织实施土地整理重大工程；推进农村居民点整理，结合当地城镇化建设，以整理潜力较大的“空心村”为主，根据各地具体情况采取迁村并点等模式，逐步形成中心村庄，建设社会主义新农村。规划期内，通过耕地整理和农村居民点整理分别补充耕地223.89公顷和457.64公顷。

（二）加大土地复垦力度

按照“统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行”的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境的原则，加快废弃土地的复垦，合理安排复垦土地利用方向、规模和时序，按规划组织实施土地复垦重大工程。规划期内，通过土地复垦补充耕地184.06公顷。

（三）适度开发后备土地资源

在注重保护和改善生态环境的条件下，重点对宜农荒草地和其他宜农未利用地进行适度开发，增加有效耕地面积，完善耕作条件，提高耕地产出率。规划期内，土地开发补充耕地351公顷。

三、强化耕地质量建设

（一）加大耕地管护力度

按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，提高耕地综合生产能力。

（二）确保补充耕地质量

依据全县农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。

第二节  加强基本农田保护

严格执行基本农田保护制度。规划期内，永顺县按照国家有关法律、政策及相关文件要求，在综合土地适宜性评价和耕地等级评价的基础上，按因地制宜的原则，科学地确定基本农田保护区的数量和范围。

一、落实基本农田保护目标

依据上级规划下达指标，结合县域内各乡（镇）经济社会发展对耕地的需求和耕地资源质量状况，按照“保优不保劣”的原则分配落实各乡（镇）基本农田保护任务。高坪、芙蓉、首车、松柏、石堤等乡（镇）优质耕地是基本农田保护的重点区域。

二、加强基本农田建设

积极开展基本农田综合整治工作，加大中低产田改造力度，完善农田基础设施，提高耕地综合生产能力。建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区的扶持力度。

三、稳定基本农田数量和质量

严格按照规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照永顺县农用地分等定级成果，调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

四、建立基本农田保护长效机制

逐步建立责、权、利相结合，目标考核与奖惩措施相结合的基本农田保护责任制，把保护责任落到实处；建立有效的基本农田保护利益调节机制，做到妥善处理基本农田保护和利用中的利益关系；建立完善规范的基本农田监督管理体系，健全基本农田的监管制度，实行基本农田占用听证和公告制度，加强对基本农田保护的社会监督；通过政策鼓励，项目引导，形成政府、集体、企业和个人相结合的基本农田保护和建设投入机制，做到基本农田数量不减少、质量有提高。

第六章建设用地调控 一、中心城区土地利用

规划至2020年，中心城区用地控制规模为1237.06公顷。规划期内中心城区用地规模增加101.42公顷。

规划期内，构建中心城区“一心两带三轴四组团”的集约型组团式布局结构：即以县城旧城为中心，建设猛洞河风光带和连洞河风光带，以永顺大道、湘潭大道、连洞至富坪为轴线，推进南区组团、富坪组团、岔那组团和连洞组团的发展。规划在岔那组团建设工业园区、新城区。

管制布局：为适应中心城区发展的不确定性，并加强对城镇工矿用地的空间管制，在中心城区用地规模边界之外划定了规划期内可选择布局的扩展边界，确定为有条件建设区。永顺县中心城区建设用地扩展边界是综合建设用地适宜性评价、城市发展趋势判断、空间拓展模式、主要发展方向、基本农田调整潜力等因素分析确定的。永顺县中心城区建设用地扩展边界规模为130.92公顷。

二、城乡建设用地安排

（一）城乡建设用地发展目标

到2020年，全县城乡建设用地总规模控制在8442.90公顷以内，其中城镇工矿用地规模控制在2436.54公顷以内，农村居民点用地控制在6006.36公顷以内，采矿及其他独立建设用地用地控制在549.66公顷以内。

（二）城乡建设用地安排

加强城镇体系建设，构建完善的城镇体系网络，优先发展重点城镇，适当发展一般乡（镇）。在空间上，以县域中心城镇——灵溪镇为核心，以芙蓉、石堤为次中心城镇，包括塔卧、万坪、泽家、永茂、青坪、砂坝、长官、首车、松柏在内的城镇为第三级城镇，以一条主轴线、三条次轴线为骨架，形成各级城镇相结合，空间布局与功能结构合理的、具有良好生态环境的多层次、开放型城镇体系。规划期内，芙蓉镇、青坪镇等4个镇切块调整城镇用地155.03公顷，灵溪镇内部切块调整城镇用地50.92公顷。

积极引导产业集散区发展，盘活存量，保障发展用地需求。永顺县产业集聚区主要有灵溪镇岔那工业园、岔那新区，主要承接产业梯度转移。规划期内，芙蓉镇、朗溪乡等11个乡镇切块调整采矿及其他独立建设用地用地97.02公顷。

保障社会主义新农村建设用地需求，稳步推进农村居民点整理，适时调整农村居民点用地布局。结合新农村建设规划，综合考虑到各乡（镇）区位条件、经济实力、农村居民点潜力等各种因素，规划期内，全县切块调整农村居民点用地93.70公顷。

三、重点建设项目用地安排

（一）交通基础设施建设

2012年—2020年，拟调入交通重点项目主要包括：禁果庄至老司城公路、省道S304永顺绕城公路和省道S313线永顺泽家至芙蓉镇段。

（二）采矿及其他独立建设项目建设

2012年—2020年，拟调入采矿及其他独立建设重点项目主要有：岔那工业园、孔坪标准仓库、芙蓉镇石材加工项目、朗溪乡钒矿厂房等。

（三）风景旅游及特殊项目建设

2012年—2020年，拟建风景旅游重点项目主要有：若云书院、五通街、关帝庙等，拟调入特殊用地有：灵溪镇土司王监钦湾军火库。

（四）其他项目建设

2012年—2020年，拟调入其他项目有：岔那新区、芙蓉镇影视文化中心与安置小区、松柏镇小城镇建设等。

第七章土地生态建设与环境保护 一、生态用地规模和布局

在规划期内，全县将建成自然保护区2处，包括小溪国家自然保护区和不二门国家森林公园；河湖水库水土保持林4处，松柏水库、杉木河、猛洞河、司河；风景名胜区2处，猛洞河国家重点风景名胜区和芙蓉镇景区；历史文化保护区3处，塔卧全国爱国主义教育基地、溪州铜柱以及老司城遗址。规划到2020年，全县森林覆盖率不低于67.70%。

二、加强国土生态屏障用地保护

（一）加强矿山生态建设和环境保护

加强规划与管理，设定新增矿山开发利用准入条件，减少矿山开发占用土地，杜绝土地浪费和废弃现象，对因挖损、塌陷、压占及各种污染、自然灾害等造成破坏、废弃的工矿用地，采取工程和生物整治措施，改善生产条件；提高矿山复垦率和矿山还绿率，加大尾矿废石的综合利用、矿山废水和废气的治理；逐步建立和完善矿山环境补偿机制，按照“谁破坏、谁治理”的原则，强化矿山企业对矿山地质环境的恢复治理责任，推进绿色矿山建设。规划期内，加大矿区的生态环境恢复治理力度，重点进行废水、废渣的处理以及水土流失治理，恢复矿山采挖地的复垦还绿。

（二）加强林业生态体系建设

突出以生态建设为首要任务，在确保造林数量、质量的同时，全面提升林业生态建设质量。规划期内，继续保护好国家重点生态公益林，严禁采伐，搞好培育管理，提高生态功能；通过新造生态林、改造低产林和封山育林，继续搞好松柏水库等水源地和杉木河、猛洞河等河流的防护林工程建设；加强全县主要公路和铁路两旁绿色通道建设；建设以森林群落为主体，构筑与城镇环境治理、江河治理和景点建设相适应的林业生态体系，改善城镇生态环境，促进全县经济社会可持续发展。

（三）加强农田生态环境保护

以耕地资源永续利用为目标，加强耕地特别是基本农田保护和建设。建设与生态环境相适应的生态型农业生产发展体系，促进传统农业经济向资源型、和知识型高效持续生态经济的转型；通过基本农田基础设施建设和农业科技示范带的建设，进一步改善农田水利基础设施，提高土地肥力，扩大农田灌溉面积，加大病虫害的生物防治力度，大力推广高效低毒农药和生物源农药，积极治理白色污染，减轻农业面源污染，改善农田生态环境。

（四）加快城乡生态环境建设

加大猛洞河、司河及各支流的水污染治理力度。加强工业点源治理和大气污染防治，有效削减有害气体和烟尘排放量，全面加强废水、废气和固体污染物的控制、治理和综合利用。优先保证污水处理项目、垃圾处理项目建设用地，改善城镇人居环境；加强城镇建设用地绿化和推进村庄整治、绿化与美化，改善农村居住环境。搞好铁路和干线公路两侧绿化建设，建成贯通城乡、覆盖全县的干线林网防护体系。

第八章加强乡（镇）土地利用调控

一、落实县级土地利用总体规划指标

根据土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别制定各乡（镇）的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、建设占用耕地等土地利用约束性指标，强化乡（镇）行政辖区内的土地利用调控责任，为各乡（镇）经济社会全面协调可持续发展提供可靠的资源保障。

二、乡（镇）土地利用调控指标

（一）耕地保有量和基本农田保护目标分解

本规划确定，到2020年全县耕地保有量不低于33980.00公顷，基本农田保护目标不低于3176.10公顷。为确保耕地保有量指标和基本农田保护目标任务的落实，根据预测各乡（镇）土地利用活动占补耕地情况，科学分解各乡（镇）规划期内耕地保有量和基本农田保护目标。

（二）建设用地控制指标分解

为确保区域规划期内建设用地合理布局，充分保障永顺县国民经济又好又快发展，根据区域规划期内各部门、各行业项目用地需求，合理安排城镇用地，保障重点基础设施项目用地，支持社会主义新农村建设用地，科学分配建设用地指标至各乡（镇）。

三、加强乡（镇）级土地利用调控

《规划》确定的各项目标和指标，纳入国民经济和社会发展规划与计划，要严格执行。耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标分解下达到各乡（镇），要严格落实，各类指标不得突破。

各乡（镇）要按照《规划》规定的原则、目标和主要任务，积极配合永顺县区域发展战略实施，落实区域土地利用政策，加强本行政区域范围内土地利用的统筹协调。通过有保有压，优先保障重点开发区域、重点基础设施的用地需求。要做好县级主体功能区在本行政辖区的空间落实和用地政策上的互相

第九章规划实施保障措施

一、规划实施的行政措施

（一）强化规划自上而下的控制。继续完善县、乡级规划从上至下逐级控制的土地利用规划体系。下级规划必须服从上级规划，切实落实上级规划确定的土地利用目标、空间布局和区域差别化土地利用政策。

（二）强化土地利用计划调控。依法对土地利用年度计划实行约束性管理。各类建设用地的审批必须先取得计划指标，不得超计划或无计划批地用地。加强土地利用年度计划执行情况的考核和管理。

（三）加强建设用地规划管理。各业建设用地必须符合土地利用规划。凡不符合土地利用总体规划的，不得批准建设用地。

（四）严格土地利用总体规划修改。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。

二、规划实施的法律措施

（一）加强规划管理法制建设。按照依法实施规划的要求，适时制定土地利用总体规划实施办法，为土地利用规划的有效实施提供法制保障。

（二）加大规划管理执法力度。建立健全监督检查制度，实行典型检查与全面检查、专项检查与经常性检查相结合，定期公布各地规划执行情况。严肃查处违反土地利用总体规划批地用地和批准相关规划的行为。

三、规划实施的利益调节机制

（一）加大对耕地保护的资金支持力度。建立以耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金、土地闲置费、土地复垦费等为主的耕地开垦专项基金和基本农田保护与建设专项基金，加大土地整理力度，稳步开展土地复垦，适度开发宜农后备土地资源，建设高产稳产农田，提高耕地的综合生产能力。

（二）完善耕地保护的经济激励机制。建立与耕地保护权益相关的财政转移支付制度，给予农民有关农业生产资料、技术服务、生产性贷款等方面的优惠条件，实行与所种植耕地面积增减、质量升降挂钩的专项耕地种植财政补贴，提高农民保护和改良耕地的积极性，鼓励农民加大对耕地改良的投资。

（三）逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制。进一步扩大土地有偿使用范围，在全面落实四类经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度的基础上，将公开竞争用地机制推向更广泛的用地领域。适度提高耕地占用税率、耕地开垦费、征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等标准，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。落实闲置土地收费和收回制度，实行盘活闲置土地的税收优惠政策，鼓励企业利用原有厂区土地进行增资扩建或改建，盘活存量土地。

（四）建立和逐步完善土地生态效益补偿机制。确定土地资源生态补偿的重点领域，如饮用水源保护、生态公益林建设、矿山综合整治及重要生态功能区建设等领域；建立健全土地资源生态补偿的公共财政制度，整合优化财政支出结构，将耕地开垦专项资金、矿山资源费、新农村建设资金、水资源费、生态公益林补助资金等专项资金纳入生态补偿专项资金之中；制定土地资源生态补偿的产业扶持政策，调整产业布局和产业结构，调整优化经济结构，发展符合永顺县功能区规划要求的替代产业和特色产业，如矿产品精深加工、电子信息、现代物流等产业；建立健全土地资源生态补偿机制的保障体系，通过加强组织领导，完善政策措施，制定补偿标准，强化各类监督，加快建立健全土地资源生态补偿机制。

四、规划实施的技术手段

建立规划实施评价制度。运用遥感等信息技术，加强和改进规划实施动态管理工作。建立城镇工矿、农村居民点、产业园区、基础设施建设用地的节约集约利用调查与评估机制。建立土地利用规划实施反馈与调控机制，适时评价规划实施情况。

五、规划实施的公众参与机制

（一）健全规划实施的公众参与制度。在安排具体项目用地和开展土地开发复垦整理活动时，应广泛听取公众和土地权利人意见。加强舆论宣传，提高公民依法用地、依规用地意识。

（二）加强规划实施的公众监督。土地利用总体规划实施应当依法公告，接受公众监督。建立土地利用规划管理公开制度和可查询制度。充分发挥人大、社会舆论和广大群众对规划实施情况的监督作用。

第十章附则

一、本规划（2013年修订版）（由文本（包含附表）、说明、图件组成。 　　二、本规划（2013年修订版）自湖南省人民政府批准之日起生效，原批准的现行规划自动失效。

第二节  规划原则 一、依法编制原则