分类指导全面建成小康社会系列文件和有关问题解读

时间:2014-08-25来源:作者:浏览次数:

  

分类指导全面建成小康社会

系列文件和有关问题解读
  

 

张伟达

 

 

湖南省委政研室副主任
  省全面小康办公室副主任  
  这一课,主要解读省委十届七次全委(扩大)会议决定、省委6号文件和全面建成小康社会推进工作领导小组印发的几个文件。重点讲四个关键词:小康梦、总抓手、指挥棒、小康办。
  一、关于小康梦
  1.什么是小康梦?
  去年,党的十八大提出了“两个百年”奋斗目标。即:在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家(中华民族伟大复兴的里程碑)。这就是10几亿中国人为之奋斗、竭力追求的“小康梦”和“中国梦”。
  “小康社会”概念,是邓小平同志在20世纪70年代末80年代初提出的战略构想。1979年12月6日,小平同志会见日本首相大平正芳时,提出“小康”概念。他说“翻两番,国民生产总值人均达到800美元,就是在本世纪末在中国建立一个小康社会”。
  2.小康梦的时间表、路线图、指标系
  A时间表:就是确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。从现在算起,只有7年时间了。
  B路线图:从党的十三大到十八大确定由“温饱”到“小康”、总体小康,再到“全面小康”。连续6届党代会,描绘了全面小康建设的路线图。
  1987年10月,十三大把邓小平提出的“小康”战略设想确定为全党全国人民的长期奋斗目标,即“三步走”战略:第一步,到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题;第二步,到20世纪末,使国民生产总值比1980年翻两番,人民生活达到小康水平;第三步,到21世纪中叶,实现人均GDP4000美元,达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化。
  从1979年到2000年,中国经济年均增长9.5%,按可比价计算,2000年的国内生产总值(GDP)是1980年的6倍以上,超过了原定20年翻两番的目标。当时国家统计局综合评价20世纪末全国总体平均生活水平跨入小康社会的初级阶段,3/4的居民过上了小康生活,判断中国总体上进入了小康社会。从此,2000年10月,党的十三届三中全会提出,从新世纪开始,我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。2002年,十六大提出“2020年国内生产总值(GDP)力争比2000年翻两番”;2007年,十七大提出“2020年人均GDP比2000年翻两番”;2012年十八大提出“到2020年实现GDP和城乡居民人均收入比2010年翻一番”,实现全面建成小康社会目标。由此可见,这个路线图一步一步清晰,阶段性目标一个一个如期实现。
  C指标系:2008年,国家统计局制定了全面小康社会建设统计监测指标体系,分为“经济发展”、“社会和谐”、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境等六大类23项指标,确定了目标值和权重。主要指标目标值为:人均GDP大于等于31400元,城乡居民人均可支配收入大于15000元,城镇人口比重大于等于60%。全面小康社会实现程度(23项指标综合加权平均)要大于等于95%。今年以来,国家统计局根据十八大的精神和要求,正在完善全面小康指标体系,突出经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”的指标。其指标体系方案、正在征求意见,之后报国务院批准实行。
  3.小康梦在湖南
  全国人民的小康梦,也就是湖南7000多万人民的小康梦。湖南省委省政府按照中央的部署和要求,带领全省人民加快由总体小康到全面小康取得显著成就,重要的标志是GDP跻身全国十强,2012年全面小康实现程度达85.9%。2011年的省第十次党代会绘制了“小康梦”的美好蓝图。明确提出“两个加快”、“两个率先”的总任务,其中之一,就是加快全面小康社会建设,率先在中部地区实现全面小康。这一目标蓝图,正好与一年后十八大提出目标相契合。这是省委对全省人民的庄严承诺,既关系到“小康梦”的如期实现,又关系到谱写“中国梦”的湖南篇章。
  湖南能否在中部率先实现全面小康?应该说,有基础,也有难度,需要加大推进力度。比总量,我省2012年GDP22154亿元,排全国第10位,只比第11位的上海多1000亿元;比均量,我省人均GDP、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入分别排全国第20位、12位、17位;比小康,我省2011年全面小康实现程度84.3%,比全国高1.1个点,比中部的湖北、河南、山西、安徽、江西分别高1.5、6.2、6.9、2.9、5.3个点,中部领先。只要我们保持优势,加快推进,就能如期实现湖南人的小康梦。
  二、关于总抓手
  1.什么是总抓手?
  总抓手,就是分类指导加快推进全面建成小康社会。这是今年7月召开的省委十届七次全委(扩大)会议作出的重要决议。守盛书记强调,坚持以分类指导、协调推进全面建成小康社会为总抓手,统揽和推动全省经济社会持续健康、又好又快发展。8月22日出台的省委省政府关于分类指导加快推进全面建成小康社会的意见(省委6号文件)明确,以分类指导加快推进全面建成小康社会为总抓手,并强调围绕“两个加快”、“两个率先”总任务,紧扣“四化两型”、“四个湖南”总战略,按照“三量齐升”总要求,更加注重目标引领和具体路径、更加注重因地制宜和协调推进。
  2.为什么提出这个总抓手?
  省委、省政府提出以分类指导加快推进全面建成小康社会作为总抓手,主要基于湖南省情实际和经济社会发展特征作出的正确决策。我省各市州、县市区资源禀赋、发展基础、地理人口等方面情况不同,经济社会发展不平衡、全面小康进程区域差距明显。为此,守盛书记多次强调,全面建成小康社会,要从湖南实际出发,不能一把尺子量到底、一个标准考全盘,必须坚持因地制宜、分类指导,实行不同的政策支持,不同的发展举措,科学统筹推进全省改革发展。
  分析全省全面小康进程,各市州差距明显。以2011年为例,实现程度,长沙市96.2%、株洲市89.8%、湘潭市87.8%、岳阳市82.2%、常德市83.6%、益阳市78.1%、衡阳市77.4%、郴州市78.5%、永州市76.6%、邵阳市74.8%、怀化市73.8%、娄底市68.8%、张家界市78.4%、湘西土家族苗族自治州69.4%,最高的长沙比最低的娄底相差26.7个点。122个县市区,因县域经济是我省的“短板”,导致全面小康差距更大,40%的县市区低于75%,最高的开福区96.8%与最低的新化县61.3%相差35.5个点。
  3.怎样实施总抓手?
  核心是分类指导,分类施策。
  A怎么分类?
  从两个大的层面分类。
  第一个层面,是区域分类。根据全省区域经济规划、区域功能定位和区域全面小康建设进程,比较六种方案,划分四大区域:一是长株潭地区,包括长沙、株洲、湘潭三市(实现程度92.7);二是洞庭湖地区,包括岳阳、常德、益阳三市(实现程度81.5);三是湘南地区,包括衡阳、郴州、永州三市(实现程度77.4);四是大湘西地区,包括邵阳、娄底、怀化、张家界、湘西土家族苗族自治州五个市州(实现程度73)。
  这样划分,有利于把推动区域协调发展与全面建成小康统一起来,更好地发挥区域优势;有利于把对区域的分类指导与市州对县市区的管理有机结合起来,更好地调动各市州的积极性;有利于把实施国家战略与推进全面小康统一起来,更好地利用政策机遇,发挥政策效应。
  6号文件明确了四大区域的目标定位:长株潭,重点以两型社会试验区建设为引领,构建现代产业体系,推进城市群建设,提高城市化和城乡一体化水平,到2017年率先实现全面小康,到2020年率先向基本现代化迈进,率先建成全国两型社会建设示范区。洞庭湖区,紧扣洞庭湖生态经济区规划,大力推进现代农业建设和湖区生态建设,培育壮大特色优势产业,提高工业化和城镇化水平,加快融入长江经济走廊,到2017年全面建成小康社会,到2020年建成全国农业现代化和生态文明建设示范区。湘南地区,以国家级承接产业转移示范区为平台,大力促进开放开发,积极承接产业转移,推动经济转型发展,加快建成连接粤港澳和东盟的新的经济增长极,到2017年全面小康达到90%以上,到2020年确保实现全面小康。大湘西地区,以武陵片区区域发展与扶贫攻坚试点为契机,全面落实国家扶贫开发战略和政策措施,加大集中连片扶贫攻坚力度,促进贫困地区经济社会加快发展,到2017年全面小康达到85%以上,到2020年基本清除绝对贫困现象,基本实现全面小康目标。
  第二个层面,是县市区分类。县是全面建成小康社会的主体。根据经济发展类型、全面小康实现程度、对接四大区域和主体功能区,将122个县市区分为三大类。一类为中心城市城区(城镇化率75%以上)和长株潭经济强县市,共27个,基本对接长株潭和重点开发区;二类为城乡复合型县市区,共47个,基本对接洞庭湖区、湘南地区和限制开发区;三类为国家和省扶贫开发工作重点县,共48个,基本对接大湘西地区和重点生态功能区。
  县级分类,只是相对的。主要依据是2011年和2012年各县市区全面小康初步测算数据、城镇化率、贫困发生率等。如果考虑的指标和因素太细太多,就成不了类。正如群众性长跑比赛,分老、中、青三组合适,若再按某些个体因素编组,既难做到公平,也会更复杂。
  B怎么分类指导?
  实行分类指导,主要根据不同类型四大区域和不同类型三类县市区的特点,分类型指导工作,分类型完善推进措施,分类型建立组织协调机制。
  省里成立四大区域指导小组,由4位省领导(领导小组副组长)任组长,每个组1-2位副组长,每个省直经济社会管理部门一位副职为指导小组成员。指导小组依托一个部门设立办公室。长株潭组办公室设省两型办,徐湘平同志兼办公室主任;洞庭湖区组办公室设省水利厅,詹晓安同志兼办公室主任;湘南地区组办公室设省委农村部,李永军同志任办公室主任;大湘西组办公室设省发改委省湘西办,陶世桥同志兼办公室主任。
  区域指导小组既要对区域全面小康工作进行指导,又要对区域内三类县市区进行指导。主要包括:1)对区域内各市州、县市区加快全面小康规划制定完善,指导实施国家战略、深化改革开放、推动科学发展;2)督促抓工作落实;3)调研指导,总结成绩,分析问题;4)帮助争取国家政策支持和重大项目,帮助解决经济社会发展和全面小康建设的突出问题;5)负责与省直部门对接,加大支持力度。
  C怎么分类施策?
  这里有两层含义:一个是不同区域、不同类型县市区,选择适合本地的发展战略、路径、重点、举措;一个是实施差异化的支持政策。
  这里重点讲讲差异化的政策。全省不同区域、不同类型县,都有对接的政策平台,并且有国家层面的政策平台(洞庭湖生态经济区即将获批),这些政策是不一样的。比如,长株潭地区,突出两型社会改革建设和城市群发展的政策,省政府2012年12号文件关于两型示范区改革建设意见;湘南地区,突出承接产业转移和开放开发的政策,省里2009年关于支持郴州先行先试搞了个34条政策,2012年印发了湘南承接产业转移示范区规划;大湘西地区,主要是扶贫开发,包括西部大开发和大湘西开发等政策,国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点政策,省里2010年17号文件明确实施大湘西开发战略的意见,等等;洞庭湖区,突出现代农业、水利、生态、城乡统筹等政策,包括支持湖区特色的农业现代化、新型工业化和新型城镇化发展等。
  这些差异化的政策,下一步还要研究完善,有的可能单独制定有关专门的政策文件,有的要以政府部门文件明确支持措施,还要完善对口扶持政策。
  三、关于指挥棒
  1.什么是指挥棒?
  考评奖励,就是分类指导加快推进全面建成小康的指挥棒。守盛书记在领导小组第一次全体会议上强调指出,考评奖惩不是最终目的,但考评奖惩是最能促进工作,最能体现有为才有位的有效手段。到目前为止,还没有其他更好的方法可以取代这一方法,既然如此,我们就要紧紧依靠和使用好这一办法,一方面加紧组织实施,一方面要不断探索完善,发挥好“指挥棒”作用。
  2.怎么考评?
  全面建成小康社会考评,从2014年1月起至2020年,每年对上年度14个市州、122个县市区全面小康成效进行一次综合考评。
  A市州的考评
  根据国家统计局制定的《全面建成小康社会统计监测指标体系》(如果国家统计局制定的指标体系有变化,按变化的指标体系考评)分六大类考评,从三个方面计分排名。
  一是测算市级全面小康实现程度和提升幅度综合计分排名。实现程度40%的权重,排1名者14分,依次递减,第14名为1分;年度提升幅度占60%权重,排1名者14分,依次递减,第14名为1分。然后根据两个排名加权积分得出综合排名。
  二是根据经济指标,突出对经济发展考评排名。同样,实现程度40%,第一名为14分,最后一名为1分,提升幅度60%,第1名14分,最后1名1分。最后对两个排名加权积分得综合排名。
  三是根据市州所辖县考评结果进行排名。各市州所辖三种类型县,分别按照实现程度占40%,提升幅度占60%进行加权计分,分别计算出各县的得分绝对值。然后,把各市州所辖县的得分相加,除以所辖县的个数,形成市州最后得分,进行排名。这主要是考评市州对县市区的管理指导成效。
  B县级考评
  对于县级考评,首先省委、省政府组成专门班子进行研究分析,制定了符合我省县市区全面小康实际的指标体系,在省委6号文件发布。这套指标体系,对应中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,突出以人为本,设计了经济发展、人民生活、社会发展、民主法治、生态文明五大类,对一、二、三类县分别设定22项、23项、24项指标,各项指标分别设定了2020年的目标值,主要参考2000-2012年全面小康建设进程的年均增幅,测算实现全面小康的目标值。特别是经济和民生指标,按照中央提出到2020年“两个翻番”的要求进行测定。这些指标,对每一个县市区而言,要从整体看,不能以某一个单项指标评价各自的优劣。因为一个县市区有个别指标强,也有个别指标弱,单看似乎不公平,整体上看就不存在这个问题。综合考评正像高考一样,是计总分,不是看单科成绩。指标的权重,突出了经济发展,因为这一关键指标是我省全面小康的短板,程度只71.3%,低于全国10个百分点左右。因此,给的权重最高,为45分。而经济发展指标中降低了GDP的权重,增加了经济质量、人均均量和经济结构指数的权重。这些都充分透显分类指导的导向意义。
  根据省委省政府6号文件制定的考评指标体系,从三方面考评:即实现程度、提升幅度、经济发展。
  一是实现程度考评。采用标准化值综合加权评分的考评方法,进行数据处理。第一步,对单项指标测算标准化值,包括正指标(如人均地区生产总值、人均财政收入、居民收入水平等)的标准化值和逆指标(如单位GDP能耗、贫困发生率、社会安全指数等)的标准化值,正指标标准化值由实际值除以目标值得出,逆指标标准化值由目标值除以实际值组成。标准化值的取值范围在0-1之间,当标准化值大于1,即实际值超出目标值时,标准化值按1计算。对于合成指标,如经济结构指数、教育发展水平等,则根据各组成指标的标准化值,并依据其在合成指标中所占的比例,计算得到合成指标的标准化值。第二步,计算单项指标得分,即以标准化值乘权数得出每个单项指标分。第三步,根据综合得分排名,把每一类型县各单项指标得分相加得出总分,最后按照综合得分从高分到低分,进行全面小康实现程度排名。
  二是提升幅度考评。对县全面建成小康社会的提升幅度,采用增长指数综合加权平分的考评方法,进行数据处理。首先将每一项指标的本年度增长幅度换算成增长指数,然后,将增长指数乘以权数得出单项指标得分,把各单项指标得分相加得出综合得分。最后,根据每一类型县综合得分,依次进行全面小康提升幅度排名。
  三是经济发展考评。根据县市区全面建成小康社会考评指标体系的经济指标,对三类县的经济发展分别进行考评排名。按照实现程度40%,提升幅度60%,进行加权计分排名。
  C整合同类考评
  按照6号文件和守盛书记的要求,把其他同类考评有效整合起来,凡同一事项,不重复考评,既减少重复检查考评、降低工作成本,又强化全面建成小康社会考评的权威性。包括县域经济考核,对市州的绩效考核,扶贫考核等,都将与全面小康考评统一起来。
  3.什么时候考评?
  A时间安排
  每年1月5日前全面小康办公室统一发出考评通知,发布年度目标值、数据采集规定和奖惩办法;1月20日前,省直各有关部门对负责的指标进行考评,将考评数据和有关情况报全面小康办,各市州、县市区形成工作总结、监测报告,报送全面小康办;1月31日前,全面小康办对各市州、县市区上一年度全面小康进行综合考评,形成考评监测报告。
  B考评结果发布
  每年2月中旬将市州和县市区考评结果进行初审,2月底经省全面建成小康社会推进工作领导小组审核后,报省委、省政府审定。3月中下旬召开会议,发布考评结果,进行表彰奖励。3月底形成《湖南省分类指导加快推进全面建成小康社会年度报告》。
  4.考评结果怎么运用?
  两种方式:一是向社会公开发布;二是实行奖惩。奖惩分市州和县市区。
  A对市州的奖惩
  根据综合排名、经济发展排名、管理指导绩效排名三种考评结果,对排前3位的市州给予通报表扬,颁发奖牌和奖金。考评结果将作为党政主要领导干部使用的重要参考依据。年度考评排后三位的市州,要向省委、省政府和领导小组提交书面说明,提出加快推进的措施。
  B对县市区的奖惩
  根据县级年度考评结果,设立两个综合奖和一个单项奖。综合奖项为“十先进”奖、“十快进”奖,单独奖项为“经济发展”奖。“十先进”奖,根据实现程度考评排名,第一类县取前两名,第二、三类县分别取前四名。“十快进”奖,根据提升幅度考评排名,第一类县取前两名,第二、三类县分别取前四名。“经济发展”奖,第一类县取前三名,第二、三类县分别取前四名。所有奖项,经省全面建成小康社会推进工作领导小组审定后,由省委、省政府颁发奖牌,给予重奖。同时,按干部管理权限和程序,把全面小康考评结果与党政主要领导干部的使用挂钩。县的考评结果作为所在市州考评的重要依据。单项指标考评结果作为省直单位绩效考核重要依据。
  四、关于小康办
  1.什么是小康办?
  顾名思义,小康办就是从省到县三级的全面建成小康社会推进工作领导小组办公室。
  按照省委全会决议和省委6号文件要求各级成立机构,形成组织领导体系。省里以省委办公厅、省政府办公厅45号文件,成立了领导小组及办公室,守盛书记任组长,家毫省长任第一副组长,金龙副书记任常务副组长,李微微、韩永文、张文雄、于来山、盛茂林、张硕辅、武吉海等省领导任副组长,省直34个部门一把手为成员。办公室设省委政策研究室,省委副秘书长、政研室主任曹炯芳同志兼任办公室主任,蔡建和、胡伯俊、张世平、张伟达等同志兼任办公室副主任。省里于8月28日由守盛书记主持召开了领导小组第一次全体会议,审议了领导小组拟印发的领导小组工作规则、四大区域指导小组工作规则、领导小组办公室工作制度、考评办法等几个文件。守盛书记和家毫省长作了重要讲话,强调这一中心工作开始启动实施。按照省委的要求,各级都要尽快健全组织领导体系。
  2.小康办怎么办?
  省委、省政府把分类指导全面建成小康社会作为总抓手,统揽全局工作,小康办肩负重大的使命和责任。小康办要抓好具体实施,包括综合、指导、考评、协调、服务。省全面小康办的主要职责,包括六个方面:研究提出分类指导加快推进全面建成小康社会的总体思路、工作重点、政策措施等建议,制定年度工作计划方案;做好全面建成小康社会工作的考评奖惩工作,认定、发布全省市州、县市区考评结果。发布《湖南省分类推进全面建成小康社会考评监测年度报告》;负责对省直部门、四大区域和各市县的指导督查和服务,协调解决有关重要问题;开展调查研究工作,总结推广经验;组织开展全省分类指导全面建成小康社会简报编发、舆论宣传、业务培训等工作;完成省全面建成小康社会推进工作领导小组(简称全面小康领导小组)交办的其它重要工作任务。
  省全面小康办设综合、考评、联络三个组,各组分工负责具体工作:综合组的职责,包括负责起草全面小康领导小组重要文稿、政策文件和工作方案;筹办全面小康领导小组各类会议和活动,完成领导小组交办的其他任务;组织开展全省分类指导加快推进全面建成小康社会的业务培训工作;开展调查研究,总结分析全省分类指导加快推进全面建成小康社会工作成效,掌握新情况、新问题,推广工作经验;组织开展全省分类指导加快推进全面建成小康社会的宣传工作;编辑印发分类指导加快推进全面建成小康社会工作简报和蓝皮书。考评组的职责,包括制定和完善分类指导加快推进全面建成小康社会的考评监测指标体系、统计监测实施办法及报表制度;收集、汇总、审定、测算各项指标数据,进行考评排名,形成考评报告;配合开展业务培训工作;配合省直相关部门建立完善县级全面建成小康社会的指标统计制度;组织协调省直相关部门(单位),市州、县市区党委、政府开展全面建成小康社会考评监测工作。联络组的职责,包括协调分类指导加快推进全面建成小康社会工作中的有关问题、有关政策;协调联系长株潭地区、洞庭湖地区、湘南地区、大湘西地区四大区域分类指导工作;按照各种考核表彰与全面建成小康考核奖惩统一起来的要求,协调各项同类考评奖惩工作;全面小康办工作运行的内外联络工作。
  3.建立怎样的工作机制?
  省全面小康办,为有序推进工作,需要建立横向与纵向畅通的联络协调机制。
  横向,与四大区域指导小组办公室建立紧密联系沟通机制,包括会议、文件、调研、信息、简报等;与省直各部门建立工作互动机制,包括工作协调、考评责任落实、数据统计、考评结果通报等。
  纵向,与市州、县市区全面小康办建立上下联通对接的工作机制。
  同时,建立联络员制度。省直相关部门(单位)明确一个责任处室和1名联络员,负责联络全面建成小康社会推进工作。各市州、县市区全面小康办明确1名责任心强、业务能力强、协调沟通能力强的同志担任全面建成小康社会推进工作联络员。联络员的工作职责,主要负责向本单位领导报告省领导小组及其办公室的工作部署和要求;负责按省领导小组及其办公室要求,及时报送相关材料,反馈本地本单位的工作计划、实施方案、政策措施、总结报告,以及有关意见建议等;负责报送本地本单位全面建成小康社会活动信息。
  4.市州、县市区全面小康办的工作任务是什么?
  这个问题,总的原则是一级负责一级。各级领导小组办公室,应该在本级领导小组的领导下开展工作,完成工作任务。同时,又要按照纵向联络协调的要求,加强同省全面小康办的联络和配合。至于,有的地方同志提到市、县办公室是否要开展考评?这个只能由本级党委、政府或领导小组决定。具体来讲,与省全面小康办的联系配合,主要是四项:一是综合情况反映上报;二是调查研究,推介典型和经验;三是配合考评,搞好考评指标的核准;四是配合省全面小康办公室进行全面小康考评的抽查。
  总之,只要我们按照省委、省政府的部署和要求,形成合力、加强规范、扎实工作,就能完成好分类指导加快推进全面建成小康社会各项任务,交上一份圆满的答卷。